초록 ▼

4. 연구내용 및 결과
우리나라는 우루과이라운드협상과 그 후속협상인 WTO 기본통신협상을 통하여 ‘점진적인 시장자유화’라는 기조 하에 시장개방과 규제완화에 주력하여 왔다. 한편으로는 우리가 원하건 원하지 않건 간에 추가적 시장개방이라는 외부의 압력이 가해지고 있으며, 우리로 하여금 시장의 경쟁력 강화를 잠시라도 게을리 할 수 없는 상황을 연출하여 왔다. 현재 진행 중인 도하라운드 통신서비스협상은 다른 서비스 분야와 마찬가지로 2002년 6월 각 국이 제출한 양허요구서에 기초하여 협상대상국간 시장개방에 대한 상대방의 요구사항과

4. 연구내용 및 결과
우리나라는 우루과이라운드협상과 그 후속협상인 WTO 기본통신협상을 통하여 ‘점진적인 시장자유화’라는 기조 하에 시장개방과 규제완화에 주력하여 왔다. 한편으로는 우리가 원하건 원하지 않건 간에 추가적 시장개방이라는 외부의 압력이 가해지고 있으며, 우리로 하여금 시장의 경쟁력 강화를 잠시라도 게을리 할 수 없는 상황을 연출하여 왔다. 현재 진행 중인 도하라운드 통신서비스협상은 다른 서비스 분야와 마찬가지로 2002년 6월 각 국이 제출한 양허요구서에 기초하여 협상대상국간 시장개방에 대한 상대방의 요구사항과 의도를 탐색하는 단계에 있으며, 2003년 3월에는 양허안을 제출하고 본격적인 협상단계에 돌입하게 된다. 한 가지 분명한 것은 IT 기술발전과 시장자유화에 따른 범세계적인 글로벌화 추세와 새로운 교역채널인 전자상거래의 부상에 따라 주요 선진국들이 전자상거래 가치사슬 또는 전자상거래 투입요소 서비스 분야의 하나로서 통신서비스 분야의 교역자유화를 위한 규제장벽 완화에 재차 주목하는 징후가 눈에 띈다는 점이다.
가. 다자간 통신서비스협상과 우리나라의 시장자유화
협상 대상 통신서비스는 크게 음성, 데이터 등 정보가 전송과정에서 변화하는지 여부를 기준으로 기본통신서비스와 부가통신서비스로 구분한다. 기본통신서비스는 전송정보를 변경 없이 송신자로부터 수신자에게 전달하는 모든 통신서비스를 의미하며 부가통신서비스는 송신자로부터 수신자에게로의 정보전송 과정에서 서비스공급자가 고객정보의 형태 및 내용 변화, 저장 등을 통해 가치를 추가하는 통신서비스로서 구체적으로는 GATT 사무국 서비스분야별 분류목록(이하 W/120)을 따르고 있다.
부가통신서비스의 경우는 우루과이라운드(이하 UR)를 통하여 우리나라를 비롯한 상당수의 WTO 회원국이 관련시장을 전면 개방한 상태이고, 기본통신서비스의 경우는 UR 후속협상의 하나인 기본통신협상을 통하여 협상타결 당시로서만 평가하더라도 전 세계시장의 약 90% 이상을 차지하는 55개국(69개 정부)이 전면적·부분적으로 시장을 개방을 약속한 상태이다. 통신서비스분야에서의 이러한 다자협상 진전은 통신서비스분야 자체의 성장은 물론 전반적인 서비스무역 및 전자상거래 활성화를 위한 중요한 계기가 되었다.
우리나라의 경우를 살펴보면, UR협상 과정의 결과 2001년 말 현재 우리나라 전체 통신서비스시장에서 13% 정도를 차지하는 부가통신서비스시장의 개방이 이루어졌다. 그리고 이는 UR 다자협상 전략의 일환으로 이해할 수 있는 미국과 우리나라와의 양자간 통신협상에 기인하는 바가 크다. 우리나라는 미국과의 양자협상 결과가 반영된 두 차례의 구조개편으로 통신사업자의 분류체계는 크게 기간통신사업자와 부가통신사업자로 구분되었다. 기간통신서비스에 대해서는 진입요건을 허가로 하고 33%의 외국인 지분제한을 유지한 반면, 부가통신서비스에 대해서는 신고만으로 시장진입을 가능하게 하였으며, 외국인 지분제한도 전면 철폐하였다. 다만, 외국인 지분참여가 허용된 기간통신서비스분야는 무선에만 국한되었으며, 유선에 대해서는 외국인 지분참여가 허용되지 않았다. 이 가운데 기간통신서비스 시장개방 사항은 당분간 한미 양자간에만 제한적으로 발효되었고, UR협상에서는 부가통신서비스 시장개방관련 사항만이 다자간 양허·발효되었다. 우리나라는 1995년 5월부터 1997년 2월 15일까지 추진된 기본통신협상 과정에서 유선 및 무선분야에 대한 외국인투자 1998년 33% 허용을 주요내용으로 하는 최초양허계획서, 1996년 4월 제15차 NGBT에서는 국경간 공급의 부분적 허용, 위성서비스의 양허, 강제기술표준의 삭제를 골자로 하는 수정양허계획서, 그리고 마지막으로 기본통신협상의 최종단계인 1997년 2월 13일 제8차 GBT에서 외국인투자의 단계적 확대와 Reference Paper의 규제원칙 추가양허 등을 내용으로 하는 최종양허계획서를 제출하였다
우리나라의 협상참여 결정에는 대내적으로 통신시장의 지속적 성장기반의 확보를 위해서는 기본통신서비스시장의 구조조정이 긴요하며, 기본통신협상을 국내 기본통신서비스시장 개편의 기회로 활용하여야 한다는 인식이 크게 작용하였다. 대외적으로는 국제무역을 통한 우리나라의 경제성장 경험에 비추어 볼 때 국제무역체계로부터의 고립은 위험하며, 만약 우리나라가 다자간 통신협상에 참여하지 않을때 부딪히게 될 양자협상 압력이라는 부담도 주요 고려사항 가운데 하나였다. 그러나 우리나라가 세계무역질서로부터 고립되기를 원치 않는 한 기본통신시장 개방은 피할 수 없는 대세이며, 협상참여를 회피하기보다는 적극적인 협상 참여를 통해 개방범위와 속도를 조정하는 것이 통신시장 발전에 중장기적으로 유익하다는 정책 당국의 판단이 결정적인 역할을 한 것으로 판단된다.
우리나라의 통신서비스분야에 대한 외국인투자에 대한 규제는 주로 투자한도에 대한 양적(Quantitative) 규제에 치중하여 왔으며, 통신사업자의 국적성과 통신서비스의 공익성 유지를 위한 규제에는 상대적으로 소극적이다. 특히 내국민대우 제한과 관련하여 외국인 이사 및 감사에 대한 제한을 기본통신협정을 통하여 폐지함으로써 다소 전향적으로 시장개방에 임한 측면도 있으나, 전 세계적인 추세를 고려할때 내국민대우에 대한 제한은 중장기적으로 유지가능성이 낮으며 다른 한편으로는 외국자본 및 선진기술 도입의 관점에서 통신시장 발전에 도움이 된다고 볼 수만은없다. 그러나 통신서비스시장 자체는 물론 더 나아가서는 국익 전반에 중대한 영향을 줄 수 있는 대규모의 국경간 M&A 등에 대해서 공익성과의 합치성 여부를 심사하고 일차적인 통상압력을 비켜갈 수 있는 국내규제 차원의 질적(Qualitative) 통제장치는 사실상 결여되어 있다고 지적할 수 있다. 이러한 질적 통제장치는 통신서비스분야의 관련법·제도 내에 포함될 수도 있고 다른 외국인투자관련 일반법·제도내에 포함될 수도 있다. 선진국들의 예를 보더라도 통신분야의 규제 틀 내에서 공익성을 심사하는 미국과 외국인투자관련 법으로 공익성을 심사하는 일본, 프랑스가있다. 현재는 외국인의 포트폴리오(Portfolio) 투자와 직접투자에 대해서는 규제근거를 갖고 있으나, 외국인이 국내 우회적인 간접보유 방식으로 국내 통신서비스분야에 영향력을 행사하는 경우에는 투자총액 한도에 대한 제한 이외에는 통신서비스 관련법 내에 국내 통신사업자에 대한 외국인의 영향력 행사를 통제할 수 있는 체계적인 규정근거가 미비한 상황이다.
나. 도하라운드 통신서비스협상 현황 및 주요의제
통신서비스를 포함한 서비스분야는 금번 도하라운드협상의 기설정 협상의제로 포함되어 있으며, 2001년 11월 제4차 도하 WTO 각료회의를 계기로 협상이 가속화되었다. 그러나 ‘서비스무역에 관한 일반협정(GATS)’제19조에 따라 통신서비스분야에 대한 형식적인 협상의 시작은 다른 서비스분야와 마찬가지로 2000년 초부터 이미 진행되었으며 크게 기본통신협상의 미결의제, 협상제안서, 양허요구서 등의 주요 쟁점으로 정리할 수 있다.
기본통신협상의 미결의제로는 브라질의 수정양허표, 국제접속서비스와 국제정산관련 모라토리움 연장을 들 수 있다.
브라질은 기본통신협상 중 구체적 입장을 유보한 조건부 양허표를 제출하였고, 2000년 7월 수정양허안을 제출하였다. 브라질의 수정양허안은 2002년이후 상업적주재의 완전 개방, 참조문서의 채택 등 일부 항목에서는 개선되었다. 그러나 외국인의 지분참여를 자의적으로 제한하는 등 기본통신서비스에 대한 외국인 지분참여에 대한 상호주의 적용 의도를 내포하였다. 우리나라를 비롯한 미국, EU, 일본 등 주요국들은 브라질의 양허개선 가능성을 꾸준히 타진하였으나 브라질은 국내비준 불가를 이유로 기존의 입장을 바꾸지 않았고 급기야 브라질은 기본통신협정 탈퇴의사를 공식 표명하였다.
기본통신협상 과정에서 호주는 국제접속서비스(Termination Services)라는 개념을 통해 현행 국제정산체계 문제 해결을 도모하였다. 이는 현행 국제정산체제하에 이루어지는 국제접속서비스를 양허대상에 포함시켜 GATS의 일반규정을 적용하고 국제접속요금(termination rates)을 공표함으로써 현행 국제정산료에 내재한 거품을 줄이자는 주장이다. 이러한 호주의 입장은 뉴라운드 서비스협상에서도 변하지 않고 있으며, 호주는 국제서비스시장에 상당한 시장왜곡이 존재하는 것으로 보고 이러한 왜곡을 최소화하기 위해서 국제서비스의 사업자간 접속요금을 GATS 규제 하에 둠으로써 정산요금 상의 차별성 제거를 의도하고 있다. 그러나 전 세계적인 추세를 고려할 때, 국제정산료를 국제접속서비스 요금으로 이해하여 GATS 하에 두는 것은 잠정적 합의에 그칠 가능성이 높고 시대흐름에도 역행한다는 측면이 있어 추후 호주가 국제접속서비스에 대한 재논의를 시도하는 경우에도 협상상대국들로부터 동의를 얻을 수 있는 가능성은 매우 낮은 것으로 판단된다.
국제정산관련 최대 적자국인 미국은 다자간 합의보다는 자국 국내규제제도를 통하여 문제를 풀고자 1996년 11월 FCC가 국제정산료 인하명령(Benchmark Order)을 위한 제안서를 마련 중이라는 사실을 전달하였다. 동 명령의 요지는 기존 관행과 달리 주권국가의 국제정산료 결정권한을 미국의 정부기관인 FCC가 사실상 행사하게 될 수 있으며, 국가(사업자)간 정산료가 미국의 통제력 하에서 일원화될 가능성을 시사하는 것이었다. 이러한 미국의 움직임에 따른 MFN 면제신청의 쇄도를 우려하여 회원국 간 ‘차별적인 국제정산료를 이유로는 당분간 WTO 분쟁해결절차에 의존하지 못한다’는 신사협정을 맺게 되었다. 또한 늦어도 2000년 1월 1일까지 출범하도록 예정된 뉴라운드 서비스협상 시작 이전에 재검토하기로 합의하였다.
국제정산료가 GATS의 적용대상이라는 입장의 호주는 모라토리움 연장과 관련하여 부정적인 입장을 적극적으로 표명하였다. 그러나 대부분의 회원국은 현재 진행중인 ITU의 국제정산체제 개혁작업을 지켜보며 당분간 WTO 차원에서의 논의를 자제하자는 입장을 취함으로써 기본통신협상 합의사항인 국제정산료관련 모라토리움은 당분간 유지될 예정이다.
우리나라가 전달한 양허요구서의 범위 및 수준은 협상상대국들 각각에 대해 포괄적인 내용을 담고 있으며 최대치라는 점에서 일단은 매우 공세적인 양허 요구라고 볼 수 있다. 협상상대국들이 우리나라에 전달한 양허요구 사항도 기존의 시장접근 및 내국민대우와 관련하여 잔존하는 제한사항들에 대한 포괄적인 최대치를 요구하고 있으며, 주로 국경간 공급, 외국인 및 동일인(KT관련) 지분참여 제한 폐지에 집중되어 있다. 그러나 이는 이미 예상된 사항으로서 협상목표의 최대치를 의미하며 실질적인 개방수준에 대한 논의는 양허요구서의 주요내용을 기초로 한 협상을 통해 단계적으로 전개될 것으로 판단된다.
다. 참조문서의 규제원칙과 국내 관련법의 합치성 및 개선방향
통신부속서 제정에 관한 협상이 상당한 진전을 보이던 1990년대 초에 미국은 다른 국가가 기본통신서비스 시장을 개방하지 않는 한 최혜국대우를 부여할 수 없다는 주장을 들고 나왔다. 자국의 방대한 시장만 개방되고 다른 나라의 시장을 개방시킬수 있는 수단이 없는 상황을 그대로 지나칠 수는 없다는 입장이었던 것이다. 이러한 미국의 협상전략은 많은 국가의 통신협상참여를 유도하였다. 이러한 환경에서 통신부속서가 기본통신서비스 시장을 염두에 두고 제정된 것은 아닌 만큼 한계가 있다는 견해가 지배적이었고, 기본통신시장의 개방협상과 동시에 공정한 경쟁환경을 조성하기 위한 보장장치도 논의되었으며 이의 결과로 참조문서(reference paper)의 제정 논의가 진행되었다. 1999년 4월에 확정된 참조문서는 일부 국가에 의해 다소 일방적으로 추진되었다고 볼 수 있다. 바로 이러한 점 때문에 많은 국가들이 참조문서의 이행에 어려움을 겪고 있거나 또는 아직 참조문서의 내용이나 의미를 충분히 파악하지 못하고 있다.
참조문서는 필수설비 및 주요사업자에 대한 개념을 명시하고 공정경쟁 보장장치, 상호접속, 보편적서비스, 허가기준 공개, 독립적 규제기관 그리고 희소자원의 할당등에 대하여 원칙적이고 개념적인 기준을 제시하고 있다.
참조문서는 구체적인 내용이 결여되고 상당히 원칙적이며 추상적인 내용만 포함하고 있어 별다른 실효성이 없을 것이라고 생각할 수도 있지만, 반대로 매우 포괄적이기 때문에 거의 모든 규제제도가 문제시될 수 있다고도 볼 수 있으며, 특히 분쟁해결절차에서의 대응여부에 따라 강력한 효과를 발휘할 수도 있다.
우리나라 법·제도의 참조문서 합치성을 분석해보면 먼저 주요사업자에 대한 정의가 참조문서에 충실하게 운용되고 있다고 보기는 어려우며 필수설비 개념의 구체화, 시장에서의 지위 등에 대한 개념을 명확히 하고 주요사업자의 범위를 보다 확대할 필요가 있다. 이와 관련하여 참조문서는 주요공급자를 규정하고 이들에게 추가적인 의무를 부과하는 형식으로 구성되어 있으나 우리나라의 전기통신규제에서는 이러한 추가적인 의무가 사실상 모든 전기통신사업자에게 부과되고 있다는점이 우선적으로 지적될 수 있다. 이러한 추가적인 의무는 기존의 독점적 사업자를 규제하기 위한 것이므로 신규사업자에게도 동일한 의무를 부과하면 오히려 신규사업자에게 더욱 부담을 주게되는 결과를 초래할 수도 있는 것이다. 또 다른 지적사항으로 우리나라의 기간통신사업자 허가제도는 1년에 2회만 신청하도록 하고 있다는 것이다. 현 허가제도는 투명성, 공정성 등의 요건은 충족하고 있지만, 나머지 기간 동안에는 신청서를 제출할 수 없어 신청자에게 불편하게 받아들여질 수 있는 여지가 있으며 시장접근 상의 제한사항으로 간주될 수도 있다. 한편 전기통신기본법상 기술개발 및 기술표준을 사실상 강제화할 수 있는 조항이 포함되어 있는데 경우에 따라서는 이의가 제기될 가능성이 있다. 특히 미국의 통신산업협회(telecommunication industry association: TIA)가 기술적 중립성 (technical neutrality)를 강조하고 있고 USTR에서도 기술적 중립성을 이유로 특정 기술을 강요할 수 없다는 입장을 취하고 있다는 점에 유의해야 할 것이다. 마지막으로 우리나라의 통신위원회는 사실상 정보통신부 산하에 있기 때문에 정책기관과 규제기관이 분리되지 못한 상황이므로 진정한 의미의 독립된 규제기관이라고 보기에 어려움이 있다. 뿐만 아니라 현재까지의 통신위원회 심결사항을 보아도 대부분 소비자 보호 차원이나 과당경쟁방지 차원의 심결 등 제한적인 기능을 수행하고 있는 것을 알 수 있다

Abstract ▼

4. Research Results
Korea’s previous strategy of ‘gradual market liberalization’faces a new challenge of full market liberalization at the dawn of WTO/DDA round of negotiations. In order to take part in this global trend, Korea should enhance its own competitiveness in telecom service market in p

4. Research Results
Korea’s previous strategy of ‘gradual market liberalization’faces a new challenge of full market liberalization at the dawn of WTO/DDA round of negotiations. In order to take part in this global trend, Korea should enhance its own competitiveness in telecom service market in preparation to its own market opening. At the same time, it should take an aggressive position in this round of negotiation for complete global telecom market liberalization.
A. Multilateral Negotiation and Korea’s market liberalization
As the result of Uruguay Round and Basic Telecom Negotiation, Korea achieved significant market liberalization in telecom service market. Value-added telecom service market was fully liberalized during the UR negotiations, and Korea’s commitment in basic telecom was already significant. Moreover, Korea carried out remarkable voluntary market liberalization that was much ahead of schedule. The major remaining issue involves 49% limitation in direct foreign ownership of facilities-based telecom operators. We find that such quantitative regulation on foreign ownership may not be viable any more. But, as it is the case in other developed countries including the U.S., more qualitative regulatory principles such as the protection of ‘public interest’should take place. Also, to better facilitate the foreign investment proper legal framework for indirectforeign investment should draw more attention.
B. Main Negotiating Issues of Doha Round
There are three catagories of issues. First involves ‘built-in agenda’from Basic telecom negotiation including revised commitment of Brasil, ‘termination services’propsed by Austrailia and MFN moratorium related to international settlement rates. Second group of issues come from the ‘negotiating proposals’by WTO member countries. The most important issues are bilateral exchange of the ‘Requests’among varioius member countries.
C. Reference Paper
WTO telecom negotiation now witnesses the ‘Reference Paper’surfacing as a negotiating issue in its interpretation and implementation. First, this paper makes an assessment of different interpretations presented by various institutions. Then, Korean laws and regulations are cross-checked with the ‘Reference Paper.’Our result shows that Korean telecom regulation is in good accordance with the ‘Reference Paper’and the implementation strength reaches beyond what is suggested. It is noted, however, that the definition and scope of the ‘major supplier’needs to be refined. More complete and uniform application of the principles of the ‘Reference Paper’to all facilities-based operators has a side-effect against new entrants. Also semi-annual licensing scheme may be viewed as market access limitation. Independence of regulator is more complete now that Korea Telecom is fully privatized. More independence of Korea Communication Commission from the Ministry of Information and Communication may be desired but no major problems or complaints have been observed.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 서언 ... 2
• 요약문 ... 4
• SUMMARY ... 17
• 목차 ... 21
• Contents ... 23
• 표목차 ... 25
• 제 1 장 WTO 통신협상동향 및 정책 현안 ... 26
• 제 1 절 연구목적 및 배경 ... 26
• 제 2 절 다자간 통신서비스협상과 우리나라의 시장자유화 ... 27
• 1. 협상대상 통신서비스 ... 27
• 2. 우루과이라운드와 통신서비스협상 ... 28
• 3. 우리나라의 통신서비스시장 개방 ... 34
• 4. 외국인 직ㆍ간접투자에 대한 규제 ... 41
• 제 3 절 도하라운드 통신서비스협상 현황 및 주요의제 ... 54
• 1. 기본통신협상 미결의제 ... 54
• 2. 협상제안서(Negotiating Proposal) 주요내용 ... 59
• 3. 양허요구서(Request) 주요내용 ... 63
• 제 2 장 참조문서(Reference Paper) 규제원칙과 국내 관련법의 합치성 연구 ... 82
• 제 1 절 서 언 ... 82
• 제 2 절 참조문서의 제정 배경 ... 83
• 1. 통신부속서의 제정 ... 83
• 2. 참조문서 제정 ... 84
• 3. 참조문서 제정의 의미 ... 86
• 제 3 절 참조문서의 규제원칙 내용 및 의미 ... 87
• 1. 필수설비 및 주요사업자 지정 ... 87
• 2. 공정경쟁 보장장치 ... 89
• 3. 상호접속 ... 92
• 4. 보편적 서비스 ... 102
• 5. 허가기준 공개 ... 105
• 6. 독립적 규제기관 ... 105
• 7. 한정자원 배분 방법 ... 106
• 8. 전반적 평가 ... 109
• 제 4 절 주요국의 참조문서 이행현황 ... 110
• 1. 주요국의 참조문서 이행 ... 110
• 2. 미국업계의 불만제기 사항 ... 111
• 제 5 절 참조문서 규제원칙과 전기통신관련법의 조문 비교 ... 122
• 1. 필수설비 및 주요사업자 지정 ... 122
• 2. 공정경쟁 보장장치 ... 124
• 3. 상호접속 ... 126
• 4. 보편적 서비스 ... 130
• 5. 허가기준 공개 ... 131
• 6. 독립적 규제기관 ... 131
• 7. 한정자원 배분 방법 ... 132
• 제 6 절 전기통신관련법의 문제점 및 개선방향 ... 133
• 1. 주요공급자의 정의의 필요성 ... 133
• 2. 신청시기의 수시화 및 허가기준의 간소화 ... 134
• 3. 기술표준의 문제 ... 135
• 4. 통신위원회의 기능 ... 136
• 5. 결 어 ... 136
• 참고문헌 ... 138
• 끝페이지 ... 141