초록 ▼

3. 연구결과
가. 분석의 틀
□ 국정운영체제 분류방법
○ 대통령제 : 국가원수-대통령, 행정부 수반-대통령
○ 의원내각제 : 국가원수-와, 행정부 수반-수상
○ 이원집정부제 : 국가원수-대통령, 행정부 수반-수상

□ 3권 분립 관점의 국정운영체제
□ 지방분권 관점의 국정운영체제

나. 우리나라 국정운영체제
□ 국가 수준의 국정운영체제
○ 우리나라의 대통령은 국가원수, 행정수반, 헌법 수호자 등의 지위
○ 대법원장과 대법관의 임명(제105조), 헌법재판소의 장과

3. 연구결과
가. 분석의 틀
□ 국정운영체제 분류방법
○ 대통령제 : 국가원수-대통령, 행정부 수반-대통령
○ 의원내각제 : 국가원수-와, 행정부 수반-수상
○ 이원집정부제 : 국가원수-대통령, 행정부 수반-수상

□ 3권 분립 관점의 국정운영체제
□ 지방분권 관점의 국정운영체제

나. 우리나라 국정운영체제
□ 국가 수준의 국정운영체제
○ 우리나라의 대통령은 국가원수, 행정수반, 헌법 수호자 등의 지위
○ 대법원장과 대법관의 임명(제105조), 헌법재판소의 장과 재판관의 임명(제111조), 중앙선거관리위원회 위원의 구성(제114조) , 조약체결 및 비준, 외교사절의 신임 및 접수, 파견, 선전포고와 강화 등(제73조)을 수행

○ 행정권은 정부에 속하며, 정부의 수반은 대통령이다(헌법제66조④).
○ 모든 중앙행정기관의 장을 지휘하고 감독
○ 부통령 대신 국무총리를 두어 의원내각제의 요소를 혼용, 국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할”(헌법제86조②)

□ 지방분권 관점의 국정운영체제
○ 국가사무와 지방사무의 비율은 67.7%(31,161건) 대 32.3%(14,844건)로 국가사무의 비중이 2배 이상 높음

○ 지방정부의 세입 중에서 지방세가 차지하는 비율은 21.4%
○ 재정자립도는 광역은 경기도가 55.2%인 반면, 전라남도는 18.35%. 기초는 울산 울주군이 44.76%인 반면, 경북 봉화군은 9.64%로 편차 큼

다. 해외 국정운영체제
□ 미국은 국가원수와 행정부 수반이 모두 대통령으로 동일 주체
○ 주정부와 지방정부의 자치권이 강하고, 중앙정부와 기능분담이 잘 이루어진 지방분권 국가라는 점에서 본다면 국가 전체의 행정권 행사자로서 대통령의 권한은 제한적

○ 아울러서 행정부, 입법부, 사법부의 3권이 견고하게 분립되어 상호 견제와 균형을 이루는 가장 순수한 형태의 대통령제라는 점에서도 대통령의 권한은 한정적

□ 의원내각제인 일본은 국가원수로서 왕이 있으나 실권은 없으며, 행정부 수반으로서 수상이 행정권을 행사
○ 입법부의 다수당 혹은 연립여당에서 수상이 나오기 때문에 입법부와 행정부가 융합된 정부형태

○ 특히, 일본은 자유민주당이 월등한 의석수를 오랫동안 유지해 오고 있기 때문에 그러한 현상은 더욱 강함

○ 그러나 정부 부처의 장과 수상의 관계, 부처 간 견고한 업무분담 현상을 감안한다면 대통령제 국가의 대통령과 각 부처의 장과의 관계처럼 강력한 실권을 갖기는 쉽지 않음

○ 1990년대 후반 이후로 일본이 내각기능과 수상의 권한을 강화 함

○ 지방분권 차원에서는 재정적으로는 4할 자치라 하여 2할 자치를 하고 있는 우리나라와는 많이 다른 실정

○ 일본의 수상의 권한도 국가 전체적인 행정권 측면에서는 제한적

□ 독일은 일본처럼 왕이 없고 대통령이 있는 의원내각제
○ 독일 대통령은 연방법관 임명권, 사면권 등 정도만 행사할 수 있어서 대통령제 국가의 대통령과 비교하면 아주 미미한 권한을 보유

○ 이에 비해 연방수상은 군수통수권, 각료 선출권 등 국정운영을 총괄하는 권한을 갖고 있음
○ 입법부와 관계에서는 건설적 불신임제도가 있어서 입법부가 수상을 쉽게 불신임할 수가 없다. 따라서 수상의 임기가 거의 보장. 그런 점에서 보면 일본의 수상보다도 안정적으로 지위가 보장됨

○ 그런데 독일은 연방정부 국가로서 주정부별 분권이 철저하게 이루어졌기 때문에 국가 전체의 행정권이라는 면에서는 일본 수상 보다 제한적이라고 말할 수 있음

□ 프랑스는 이원집정부제 국가로 국가원수로서 대통령과 행정부 수반으로서 수상이 병존
○ 게다가 대통령은 총리임명권, 외교권, 군통수권, 의회해산권, 국무회의 주재권, 사면권, 법률안 거부권 등의 권한을 갖고 있어서 독일의 대통령과는 전혀 권한이 다름. 이런 점에서는 오스트리아도 프랑스와 유사

○ 프랑스와 오스트리아의 행정부 수반의 권한을 보면 유사한 권한을 보유하고 있다고 하겠으나 프랑스는 대통령 비서실에서 국정을 총괄하고 오스트리아에서는 연방수상실이 정책조정 역할을 한다는 측면에서 프랑스 수상의 권한이 상대적으로 약하다고 할 수 있음

○ 또한 오스트리아는 연방제 국가이기 때문에 국가 전체의 행정권이라는 면에서는 상당 부분 제한적

○ 그에 비해 프랑스는 지방정부의 자치권이 강하기는 하지만 재정적으로 중앙의존도가 높은 실정

□ 국정운영 주체로서 국가원수와 행정부 수반은 각 나라별로 다양한 제도적 장치를 통해서 권한이 부여되기도 하고 제한 받기도 함
○ 이원집정부제 국가인 프랑스와 오스트리아는 국가원수와 행정부 수반이 분리

○ 의원내각제 국가인 독일과 일본은 국가원수가 거의 실권이 없지만 독일의 행정부 수반은 연방국가라는 점에서 일본의 행정부 수반은 지방분권화 되어 있고, 부처 장들과의 관계라는 측면에서 제한을 받고 있음

○ 미국의 대통령은 국가원수이면서 행정부 수반이기도 하지만 3권 분립으로 견제를 받고 있고 연방국가로 지방분권이 명확하여 역시 대통령의 권한이 제한을 받고 있음

○ 이들 국가와 우리나라의 국정운영체제를 비교해 보면, 우리는 대통령제 국가로서 국가원수와 행정부 수반이 동일이면서 의원내각제적 요소가 가미되어 3권 분립이 견고하지도 않고, 지방분권 수준이 약하여 국가전체적인 행정권은 상대적으로 강함

라. 정부형태와 정부운영 설문조사
□ 설문조사 개요
○전문가 설문: 총 48명(행정학자 23명, 정치학자 20명, 헌법학자 5명)
○공무원 설문: 총 1,406명(중앙 454명, 광역 316명, 기초 636명)

□ 설문결과
○ 국정운영체제

○ 입법부, 행정부, 사법부 간 영향력
- 전문가들은 현재 우리나라의 3권 중에서 행정부가 가장 영향력이 크고, 그 다음이 입법부라고 평가하였으며, 사법부의 영향력은 적정 수준보다 낮다고 평가함

○ 지방분권 수준
- 전문가들은 지방분권의 수준에 대해서는 사무, 재정, 인사 부문 모두 적정 수준보다 낫다고 보았는데, 특히 재정분권 수준은 매우 낮은 것으로 인식

- 지방분권에 대해서는 국민들도 역시 높은 지지. 국민 대상 설문결과를 보면, 중앙정부의 권한과 재원을 지방자치단체로 분산하는 것에 대해서 79.6%가 찬성, 반대는 19.0%

- 지방분권 수준에 대한 공무원들의 인식을 보면, 소속 기관별로 차이를 보였는데, 중앙행정기관 소속 공무원들은 광역지방자치단체나 기초지방자치단체 소속 공무원 보다 대체로 높게 인식. 그 중에서도 자치재정권에 대해서 중앙행정기관 소속 공무원이 3.33의 지지를 보인 반면 광역지방자치단체와 기초지방자치단체 소속 공무원은 3점 이하의 낮은 지지를 보임

○ 정부운영 핵심가치
- 정부운영의 핵심가치에 대해서 전문가들은 1+2순위를 보면 책임성, 투명성, 분권과 자율 순서로 높은 지지를 보임

- 공무원들은 공정성, 효율성, 참여와 소통이었다. 정부운영 핵심가치 상위 순위가 전문가와 공무원 사이에 전혀 일치 하지 않았음

- 분권형 국정운영체제라는 방향을 지향한다고 할 때는 공무원들에게 책임성, 투명성, 분권과 자율에 대한 가치가 높지 않다는 점은 다소 우려

○ 정부혁신 관련 정책 지지도
- 정부혁신 관련 정책에 대한 지지를 보면, 전문가들은 부처 간 협업 확대, 창의적 조직문화 확산, 지방분권 확대, 데이터기반 행정 확대, 부처업무 자율성 확대, 공무원의 정치적 중립 강화 순

- 공무원들은 부처 간 협업 확대, 데이터 기반 행정 확대, 창의적 조직문화 확산, 부처 업무 자율성 확대 순이었다. 전문가와 공무원은 지방분권 확대를 제외하고는 지지하는 정부혁신 정책들이 유사

○ 사회혁신에 대한 지지도
- 사회혁신에 대한 지지도를 보면, 전문가들은 향후 사회적 문제해결에 있어서 시민사회 참여 필요성을 높게 지지

- 공무원도 사회적 문제해결에 시민사회 참여 필요성을 지지하였으며, 정부가 그러한 활동을 지원해야 한다고 인식

- 공무원들은 지역주민들의 공동체 활동이 사회를 위해 필요하다고 생각하면서도 그들에게 공적 권한을 부여하는 것에 대해서는 유보적인 입장

- 공무원들은 상급기관으로부터 자율성이 확대되면 전반적으로 혁신을 시도하겠다는 응답이 높음

○ 공무원의 직무 자율성
- 공무원들은 본인들의 직무자율성에 대해서는 전반적으로 어떤 순서대로 일을 처리할지 결정할 권한이 있다는 항목이 상대적으로 높았으나 업무 관련하여 독창성을 발휘할 수 있는 기회가 많다는 항목에 대해서는 상대적으로 낮음

- 특히, 광역지방자치단체 공무원들이 중앙행정기관이나 기초자치단체 공무원들보다 직무자율성을 낮다고 인식

- 중앙행정기관의 경우 가장 영향을 많이 미치는 외부 조직으로 청와대를 가장 많이 들었고, 그 다음으로 재정부처임.

- 광역지방자치단체는 중앙 소관업무 유관부처와 광역지방자치단체 의회를 듦. 기초지방자치단체 공무원의 경우에는 광역자치단체 소관업무 관련부처, 이어서 중앙 소관업무 유관부처를 듦

○ 혁신 행동
- 혁신행동에서는 중앙행정기관과 광역자치단체 공무원은 ‘업무수행에 활용할 수 있는 새로운 기술, 도구, 방법 등을 찾으려고 애쓴다’는 항목이 상대적으로 높았고, 체계적인 방법으로 혁신적 아이디어를 업무에 도입한다‘는 항목은 낮았다. 전체적으로 혁신행동은 높지 않았음

마. 정책제언
□ 분권형 국정운영체제 구축방안
○ 현행 대통령 권한 분산을 통한 분권형 국정운영체제 구축 방안
- 국가원수와 행정부 수반을 동일인으로 하는 정부형태일 경우에는 현재의 의원내각제적 요소를 없애거나 축소하여 미국식 순수대통령제에 가깝게 하는 방안

- 국가원수와 행정부 수반이 서로 다른 정부형태일 경우에는 대통령을 국민이 선출하나 실권은 국가원수로서 의전적인 권한 위주로만 부여. 수상의 권한을 견제할 장치가 필요한데 연방제로 하거나 연방제 수준의 분권국가를 만들어서 중앙정부의 권한 자체를 축소

- 이원집정부제는 자체가 권한 분산을 전제로 하기 때문에 분권 차원에서는 가장 명확한 방법이나 국회의원들에 대한 신뢰가 낮기 때문에 수상의 권한 확대를 어느 정도까지 용인할 지는 의문

- 국회의원에 대한 불신에서 수상의 권한을 제한하려고 한다면 이원집 정부제에서 가장 우려스럽게 생각하는 대통령과 수상의 권한 갈등이 또 다른 문제 발생

○ 지방분권을 통한 분권형 국정운영체제 구축 방안
- 지방분권은 추진은 정부형태를 어떻게 하든지 관계 없이 분권형 국정운영체제를 구축하는 기반임

- 우리의 경우 현행 대통령제를 유지하든 아니면 다른 정부형태를 선택하든지 간에 지방분권은 추진하여 분권형 국정운영체제의 한 토대를 구축할 필요

- 당장에 연방제 국가로 가지 않는다고 하더라도 연방제 수준의 분권화를 추진하거나 보다 점진적이지만 지방분권 추진

- 지방분권 추진에서 상급기관의 평가/감사를 어떻게 조정할지에 대한 관심 필요

○ ‘문재인 정부 국정운영 5개년 계획’ 상의 지방분권 관련 국정과제와 실천과제는 아래와 같음
□ 혁신형 국정운영체제 구축방안

○ 혁신 내용과 비전의 명확화
- 혁신의 추진에서는 무엇보다도 명확한 내용과 비전 제시가 중요

○ 권한 위임형 조직 혁신
- 분권은 당분간 우리 정부가 추진해야 할 과제
- 권한 위임을 해 주었을 때 현장 대응능력이 높아지고 다양한 혁신적 해결방안들을 도출 가능

○ 플랫폼 정부
- 공공의 힘으로만 국정운영이나 정책추진을 하여 성과를 내기는 어려움
- 정부가 규제자로서가 아니라 조정자로서 혹은 조언자로서의 역할을 더 늘려가야 함
- 국민들이 직접 정책기획에서부터 집행에 이르기까지 참여할 수 있는 다양한 통로를 구축

○ 사회혁신의 협력자
- 우리 사회는 장기 저성장, 소득양극화, 청년실업, 저출산･고령화, 기후변화 등의 무수한 사회적 난제에 봉착
- 다양한 사회적 난제 해결에 정부 중심의 정책적 대응이 아니라 관련 시민조직과 협력하면서 당사자나 관련자들이 스스로 문제해결을 해 나갈 수 있도록 해야 함

□ 정부혁신 추진과정 핵심 고려사항 도출
○ 공무원 대상 설문조사 결과에서 정부혁신 추진과정에서 중요시 해야할 고려사항이 아래와 같이 도출됨

○ 위 내용은 아래와 같이 재정리 가능
- 의사결정에 있어서는 투명성과 공정성 확보, 국민참여, 데이터 기반이 중요
- 정부혁신의 목적은 무엇보다도 공익성 중시
- 역량은 복잡한 사회적 난제 해결 역량 강화
- 권한은 분권 지향

□ 전문가와 공무원 설문조사 결과를 토대로 정부혁신 정책 도출
□ 이상의 정부혁신 관련 내용은 아래와 같이 종합 가능
□ ‘문재인 정부 국정운영 5개년 계획’ 상의 혁신 관련 국정과제와 실천과제는 아래와 같음
□ 이상의 결과를 토대로 혁신형 국정운영체계도를 아래와 같이 제언함

(출처 : 국문요약 21p)

Abstract ▼

South Korea is currently grappling with a litany of complex social issues including low fertility rates, aging population, social conflicts and income polarization as well as low growth economy and youth unemployment. There is growing public awareness of what are known as social difficulties cannot

South Korea is currently grappling with a litany of complex social issues including low fertility rates, aging population, social conflicts and income polarization as well as low growth economy and youth unemployment. There is growing public awareness of what are known as social difficulties cannot be addressed effectively with the centralized government administration system of today.

The National Assembly Special Committee for Constitutional Amendment was inaugurated in January 2017 for an extended discussion on possible constitutional amendments. President Moon Jae In has proposed earlier that local elections and the constitutional referendum should be held at the same time in June 2018. Thus, the window for policy discussion on the new government administration system has never been opened any wider than it is now. It is the right time to embark on a comprehensive discussion on possible transition to the decentralized government administration system as an alternative to the so-called "imperial presidency" and the centralized government administration system.

The government administration systems of leading countries including South Korea were compared and analyzed in this study, which was then followed by a proposition to introduce the decentralized government administration system to the country as an alternative government administration system. In addition, it was pointed out that maximizing the creativity and potential of consisting members through decentralized organizational operation and extended autonomy will ultimately result in innovative organizational operation at a more microscopic level.

The establishment of a decentralized government administration system can be considered from two aspects: distribution of the current presidential powers and decentralization of the central government authority to local governments. First, the decentralization of the government administration system through the distribution of presidential powers will largely depend on what kind of government system the current government has.

In the case of a government in which the head of state also plays the role of the head of administration, for example, the current parliamentary system may be eliminated or reduced to bring it closer to the US-style pure presidential system.

Next, let’s consider a case where the head of state and the head of administration are different entities. In this case, the head of state is a ceremonial figure wielding no substantial real power, whereas the actual executive power is beholden to the prime minister. In other words, given that it is desirable to have an apparatus to check the power of the prime minister in the case of a parliamentary system, it is necessary to scale back the power of the central government by creating a federal system or a highly decentralized nation comparable to a federal system in its nature.

Meanwhile, semi-presidential government is another government system in which the head of state is not the head of the executive branch. This system is the most decentralized one because its very existence is based on the presumption of decentralization. However, the problem is that the public acceptance of prime ministerial power is not high in South Korea since the public does not put much trust in the members of parliament. On the other hand, if the authority of the prime minister is restricted due to such public distrust of the parliamentary members, the separation of powers between the head of state and the head of administration, which is the strength of semi-presidential government, cannot be expected.

Therefore, it is necessary to reduce the powers of both the president and the prime minister at the same time in order to mitigate potential conflict. In other words, it is necessary to reduce the authority of the central government.

Second, one may suggest an establishment of a decentralized government administration system through sharing of powers with the local governments. It is important to note that the pursuit of decentralization is the very basis for establishing a decentralized government administration system regardless of the form of government. In the case of South Korea, it is necessary to strengthen the foundation of the decentralized the government administration system by fostering the sharing of powers with the local governments regardless of whether the current presidential system is upheld or another government system is selected. Even if the government does not transform to a federal system right now because of the fear of sudden systemic change, it is still necessary to pursue the goal of decentralization at the federal level.

In the case of government innovation, one must first state what kind of innovation he/she looks for and what to innovate, in view of the experiences of government innovation in the past. In the innovation related to the administration of organizations, the transition to the delegated authority type is desperately needed in this society at this time. Decentralization is the key task that the South Korean government should focus on for some time in the future, because the country has reached a point where it is no longer able to accomplish any further achievement due to its highly centralized administration system. Moreover, officials would react better to their daily tasks and are more likely to find solutions when authority is delegated to them.

South Korean’s private sector has grown so sufficiently to become equipped with matching capability that it is now difficult to achieve meaningful results only through public power or via government administration. Given this reality, the government will have to increase its role as a mediator or adviser, rather than as a regulator.

There is a growing need for building diverse channels for people to participate, from policy planning to implementation. In short, the possible answer would be a government that can be called a 'platform government', though the picture is not yet clear at the moment.

South Korean society is faced with numerous social problems such as extended low growth, income polarization, youth unemployment, low fertility rates, aging population, and climate change. There is a need for finding a government administration process in which the government helps stakeholders or related parties solve diverse social problems in close cooperation with relevant citizens rather than it solely takes its own policy measures.

In this study, the author analyzed government administration systems of some major countries. However, since the author has not attempted to analyze the policy administration process, as well as the policy process and policy effectiveness through an analysis of specific policy cases, it is still too early to generalize the relationship between the government administration system and policy responsiveness. The author hopes that further studies will be conducted in the future to build a government administration system that is more suitable for South Korea, one that helps both public servants and individual citizens develop and utilize their capability, thereby turning innovation as the usual aspect of everyday lives.

(출처 : 영문요약 38p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 발간사 ... 3
• 목차 ... 4
• 표목차 ... 8
• 그림목차 ... 13
• 국문요약 ... 16
• 영문요약 ... 38
• 제1장 서 론 ... 43
• 제1절 연구의 배경 ... 44
• 제2절 연구의 범위 및 방법 ... 48
• 제2장 이론적 논의 ... 51
• 제1절 선행연구 ... 52
• 1. 국정운영 관련 연구 ... 52
• 2. 정부혁신 관련 연구 ... 55
• 제2절 국정운영체제와 정부혁신의 개념 ... 59
• 1. 국정운영체제 ... 59
• 2. 정부혁신 ... 67
• 제3절 분석의 틀 ... 72
• 제3장 우리나라 국정운영체제 ... 75
• 제1절 국정운영체제의 변화 ... 76
• 1. 제헌헌법 ... 76
• 2. 제3차 개헌과 의원내각제 ... 77
• 3. 1987년 헌법체제 ... 78
• 4. 평가 ... 79
• 제2절 국가 수준 국정운영체제 ... 81
• 1. 국정운영 주체 ... 81
• 2. 국정운영 주체의 보좌기관 ... 85
• 제3절 지방분권화 관점의 국정운영체제 ... 89
• 1. 사무분권 수준 ... 89
• 2. 재정분권 수준 ... 93
• 3. 인사분권 수준 ... 97
• 4. 종합평가 ... 98
• 제4장 해외 국정운영체제 사례 ... 99
• 제1절 미국 ... 100
• 1. 국가 수준 국정운영체제 ... 100
• 2. 지방분권화 관점의 국정운영체제 ... 109
• 제2절 프랑스 ... 120
• 1. 국가 수준 국가운영체제 ... 120
• 2. 지방분권화 관점의 국정운영체제 ... 131
• 제3절 독일 ... 141
• 1. 독일 분권형 국가 운영체제 ... 141
• 2. 지방분권화 관점의 국정운영체제 ... 158
• 3. 평가 및 시사점 ... 163
• 제4절 오스트리아 ... 165
• 1. 국가 수준 국정운영체제 ... 165
• 2. 지방분권화 관점의 국정운영체제 ... 173
• 3. 평가 및 시사점 ... 179
• 제5절 일본 ... 182
• 1. 국가 수준 국정운영체제 ... 182
• 2. 지방분권화 관점의 국정운영체제 ... 196
• 제6절 해외 국정운영체제 비교 ... 202
• 제5장 정부형태와 정부운영 설문조사 ... 207
• 제1절 전문가 대상 설문조사 ... 208
• 1. 조사개요 ... 208
• 2. 전문가 대상 설문조사 결과 ... 211
• 제2절 공무원 대상 설문조사 ... 226
• 1. 조사개요 ... 226
• 2. 공무원 대상 설문조사 결과 ... 231
• 제3절 소결 ... 285
• 1. 국정운영체제 ... 285
• 2. 입법부, 행정부, 사법부 간 영향력 ... 286
• 3. 지방분권 수준 ... 286
• 4. 정부운영 핵심가치 ... 287
• 5. 정부혁신 관련 정책 지지도 ... 287
• 6. 사회혁신에 대한 지지도 ... 287
• 7. 공무원의 직무 자율성 ... 288
• 8. 혁신 행동 ... 288
• 제6장 결론 및 정책제언 ... 289
• 제1절 분권형 국정운영체제 구축방안 ... 290
• 1. 분권형 국정운영체제의 필요성 ... 290
• 2. 분권형 국정운영체제 구축 방안 ... 291
• 제2절 혁신형 국정운영체제 구축방안 ... 301
• 1. 혁신 내용과 비전의 명확화 ... 301
• 2. 권한 위임형 조직 혁신 ... 302
• 3. 플랫폼 정부 ... 303
• 4. 사회혁신의 협력자 ... 303
• 5. 혁신형 국정운영체제 모형 ... 305
• 참고문헌 ... 311
• 부록 ... 323
• 부록1-1. 정부운영방식에 관한 설문지 (공무원 대상) ... 324
• 부록1-2. 정부형태와 정부운영방식에관한 설문지 (전문가 대상) ... 343
• 부록2. 혁신적 조직운영 사례 ... 350
• 끝페이지 ... 368