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문제 정의
- 리모델링은 모든 건축물을 대상으로 하지만 본 연구의 대상인 장기공공임대주택은 공동주택이기 때문에 공동주택 리모델링 사업평가와 관련된 연구를 중심으로 살펴보고자 한다. 공동주택 리모델링과 관련된 연구는 주로 공학적 연구나 재건축과의 비교연구가 주를 이루고 있다.
- 본 연구는 주거복지를 위한 특수한 공공사업의 정책 가치를 계량적 기법을 이용하여 양적으로 제시하는 연구로써 적절한 설문 응답자의 양적 확보에 어려움이 있었다. 특히 속성의 선정에 있어서는 공학 분야에서와 같이 비판적 분석(Critical analysis) 등 계량적 방법에 의해 좀 더 객관화된 속성의 산출을 하지 못 한 한계가 있다.
- 연구의 범위는 노후 장기공공임대주택의 유지관리와 단위세대 리모델링 사업의 정책 선택의 기준을 제시하기 위한 정량적 정책가치 평가 방법의 제시이다. 단위 세대 리모델링 사업은 실제 한국토지주택공사가 삶의 질 향상 지원법 실행의 일환으로 고려중인 리모델링 계획안을 대상으로 한다.
- 본 연구에서 참고할 만한 연구로는 안상훈 외(2008)의 예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 연구가 있다. 이는 기존 일반지침 연구의 수정, 보완 연구로 실제 예비 타당성조사 수행 시 따라야할 기본적인 조사내용 및 방법론을 제시하여 공식 지침서(Formal Manual)의 기능을 하고자 하였다. 이와 같이 공공사업 타당성과 관련된 국토·건설 분야의 선행연구는 대부분 공공사업 타당성 평가 지침개발 연구이다(박현과 김재영 2006, 장준경 외 2008).
- 그러나 공공 사업은 정책결정자의 사업실현 의지와 정책목표의 효과적 달성 등으로 상당부분 사업추진 여부가 결정된다. 이러한 측면에서 본 연구에서는 노후 장기공공임대주택 리모델링과 유지관리 두 대안을 대상으로 정책가치 평가 방법을 제시하고 자였다.
- 이에 본 연구에서는 주거복지 실현을 위한 노후 장기공공임대주택 리모델링 사업의 공공사업 타당성 평가를 위해 정책가치 평가 방법을 제시하고 실증분석을 하였다. 이러한 연구결과는 향후 장기공공임대주택의 리모델링 사업 추진 시 정부 예산 사용에 있어 정책적의 목표를 효과적으로 달성할 수 있도록 각 정책 대안 선택의 의사결정 기준으로 활용할 수 있다.
제안 방법
- 5단계로 단일속성 효용함수를 결합하여 다속성 효용함수를 도출한다. MAUT에서는 단일속성 함수로부터 다속성 효용함수를 합성하는 방식을 취한다.
- 실증분석 방법으로는 MAUT 분석 방법을 선정할 수 있었다. MAUT 분석 수행에 있어 효용 항목의 가중치 도출에는 AHP 분석 방법을 선정하였다. 실증분석 결과 장기공공임대주택 리모델링 및 유지관리 정책가치 실증분석 결과는 다음과 같다.
- 정책 분석 속성의 범주화를 통해 기본 목표는 정책의 중심효과성 극대화(Maximize the core effectiveness of policy), 정책의 일관성 및 추진의지 극대화(Maximize the consistency and willingness of carrying policy), 정책 추진상의 위험 최소화(Minimize risks on carrying the policy)로 도출하였다. 각 기본 목표의 하위 범주로 평가 속성은 거주자 주거 만족 극대화(Maximize the residential satisfaction of residents), 시설물 노후 개선 효과 극대화(Maximize improvement effect of aging facilities), 주변 지역 주거환경 향상 효과 극대화(Maximize improvement effect of residential environment at the surrounding area), 경기부양 효과 극대화(Maximize the economic stimulus effects), 사업계획과 정책방향의 일치성(Conformity between project plan and direction of policy), 실행기관의 사업 추진의지 및 선호도 극대화(Maximize preference and willing of the performing organizations for proceeding the project), 사업의 준비정도 최적화(Optimize degree of preparing of projects), 재원조달 가능성 극대화(Maximize possibility of procuring the fund), 물리적 환경 확보 가능성 극대화(Maximize possibility to secure the physical environment), 민원발생 최소화(Minimize possibility to occur the civil complain), 이주주택 확보 가능성 극대화(Maximize possibility to secure the housing for temporary move)의 11가지 속성으로 설정하였다.
- 이주주택 확보 가능성 극대화는 사업으로 인한 이주주택 확보가 필요 없거나, 필요한 경우 확보 가능성이 높은 정도를 판단한다. 각 속성의 정량화는 정책으로 인해 각 속성의 향상, 개선, 가능성 등의 정도를 나타내므로10~100%척도로 평가하도록 설정하였다.7)
- 정책가치 평가를 위한 분석 항목의 범주화는 먼저 정책가치 평가 속성으로 정책의 중심효과 극대화에는 거주자 주거만족 극대화, 시설물 노후 개선효과 극대화, 주변지역 주거환경 향상효과 극대화, 경기부양효과 극대화로 구성하였다. 그 다음 정책의 일관성 및 추진의지 극대화 목표의 하위 속성으로는 사업계획과 정책방향의 일치성, 실행기관의 사업추진 의지 및 선호도 극대화, 사업의 준비 정도 극대화로 구성하였다. 마지막정책 추진 상의 위험 최소화 목표의 하위 속성으로는 재원조달 가능성 극대화, 물리적 환경 확보 가능성 극대화, 민원 발생 최소화, 이주주택 확보 가능성 극대화로 구성하였다.
- 그 다음 정책의 일관성 및 추진의지 극대화 목표의 하위 속성으로는 사업계획과 정책방향의 일치성, 실행기관의 사업추진 의지 및 선호도 극대화, 사업의 준비 정도 극대화로 구성하였다. 마지막정책 추진 상의 위험 최소화 목표의 하위 속성으로는 재원조달 가능성 극대화, 물리적 환경 확보 가능성 극대화, 민원 발생 최소화, 이주주택 확보 가능성 극대화로 구성하였다.
- 주거복지 실현을 위한 정책가치 평가방법 선정을 위해 먼저 기존연구를 기반으로 접근 방법을 도출하였다. 이러한 정책가치 평가 접근 방법 도출을 통해 실증분석 방법으로 MAUT 분석 방법을 선정하고 분석방법을 설명하였다.
- 본 연구에서도 기존의 정책가치 평가 항목 범주화를 기준으로 장기공공임대주택 단위세대 리모델링 사업의 특수성을 고려하여 1차적으로 정책평가 속성을 도출 할 수 있었다. 이를 기초로 관련 전문가 10인을 대상으로 1차 및 2차 예비조사를 실시하여 Table 3과 같이 평가 속성을 도출 하였다.
- 이를 통해 노후 장기공공임대주택 단위세대 리모델링의 특성을 고려하여 정책가치 평가 방법과 실증분석 방법을 제시하였다. 실증분석 방법으로는 MAUT 분석 방법을 선정할 수 있었다.
- 0934)로 도출되었다. 정책 목표인 1계층 가중치를 가중한 2계층 가중치를 다시 항목의 개수 차이로 발생하는 편의(bias)를 보정하였다.10) 이를 통해 각 속성의 가중치인 최종 가중치를 도출하였다.
- 정책 분석 속성의 범주화를 통해 기본 목표는 정책의 중심효과성 극대화(Maximize the core effectiveness of policy), 정책의 일관성 및 추진의지 극대화(Maximize the consistency and willingness of carrying policy), 정책 추진상의 위험 최소화(Minimize risks on carrying the policy)로 도출하였다. 각 기본 목표의 하위 범주로 평가 속성은 거주자 주거 만족 극대화(Maximize the residential satisfaction of residents), 시설물 노후 개선 효과 극대화(Maximize improvement effect of aging facilities), 주변 지역 주거환경 향상 효과 극대화(Maximize improvement effect of residential environment at the surrounding area), 경기부양 효과 극대화(Maximize the economic stimulus effects), 사업계획과 정책방향의 일치성(Conformity between project plan and direction of policy), 실행기관의 사업 추진의지 및 선호도 극대화(Maximize preference and willing of the performing organizations for proceeding the project), 사업의 준비정도 최적화(Optimize degree of preparing of projects), 재원조달 가능성 극대화(Maximize possibility of procuring the fund), 물리적 환경 확보 가능성 극대화(Maximize possibility to secure the physical environment), 민원발생 최소화(Minimize possibility to occur the civil complain), 이주주택 확보 가능성 극대화(Maximize possibility to secure the housing for temporary move)의 11가지 속성으로 설정하였다.
- 정책가치 평가 방법 제시를 위한 접근방법으로 예비 타당성 분석의 정책적 분석 항목의 범주화를 고려하였다. 정책가치 평가를 위한 분석 항목의 범주화는 먼저 정책가치 평가 속성으로 정책의 중심효과 극대화에는 거주자 주거만족 극대화, 시설물 노후 개선효과 극대화, 주변지역 주거환경 향상효과 극대화, 경기부양효과 극대화로 구성하였다.
- 정책가치 평가 방법 제시를 위한 접근방법으로 예비 타당성 분석의 정책적 분석 항목의 범주화를 고려하였다. 정책가치 평가를 위한 분석 항목의 범주화는 먼저 정책가치 평가 속성으로 정책의 중심효과 극대화에는 거주자 주거만족 극대화, 시설물 노후 개선효과 극대화, 주변지역 주거환경 향상효과 극대화, 경기부양효과 극대화로 구성하였다. 그 다음 정책의 일관성 및 추진의지 극대화 목표의 하위 속성으로는 사업계획과 정책방향의 일치성, 실행기관의 사업추진 의지 및 선호도 극대화, 사업의 준비 정도 극대화로 구성하였다.
- 공공사업의 타당성 분야에서는 국가재정법에 의한 예비타당성조사와 관련하여 많은 연구가 선행되었다. 정책가치 평가에 관한 선행연구 고찰을 위해서는 본 연구의 대상인 장기공공임대주택 리모델링 사업과 같이 국토 및 건설 관련 사업의 타당성 분석 연구를 중심으로 고찰하였다.
- 주거복지 실현을 위한 정책가치 평가방법 선정을 위해 먼저 기존연구를 기반으로 접근 방법을 도출하였다. 이러한 정책가치 평가 접근 방법 도출을 통해 실증분석 방법으로 MAUT 분석 방법을 선정하고 분석방법을 설명하였다.
대상 데이터
- 정책평가를 위해서는 대상 정책에 대해 충분히 이해하고 있는 전문가를 대상으로 하는 것이 바람직하다. 본 연구에서는 장기공공임대주택 리모델링 사업의 주체인 한국토지주택공사 및 서울도시개발공사의 관련 전문가를 중심으로 관련 전문가를 대상으로 설문을 실시하였다. 전문가 특성은 Table 4와 같다.
- 실증분석 대상은 노후 장기공공임대주택 리모델링사업과 유지관리 대안이다. 리모델링 사업은 여러 가지 리모델링 사업방식 중 단위세대 리모델링이다.
- 단위 세대 리모델링 사업은 실제 한국토지주택공사가 삶의 질 향상 지원법 실행의 일환으로 고려중인 리모델링 계획안을 대상으로 한다. 정책의 효용평가를 통한 정책가치 평가는 관련 정책결정자를 대상으로 하였다.
이론/모형
- 속성의 중요도 도출을 통한 가중치 평가를 위해서는 많은 방법들이 제안되고 있다.6) 본 연구에서는 가장 널리 사용되고 있는 AHP를 활용하였다. AHP는 Saaty(1980)에 의해 개발 되었으며 계층분석방법을 이용하여 속성의 중요도 평가에 의한 가중치를 도출한다.
- 다속성 효용함수의 대표적인 형태는 가법형과 승법형이며, 본 연구에서는 속성간의 독립성이 보장된다고 보아 가법형을 사용하였다. 따라서 가법형 다속성 효용함수는 다음 아래 수식과 같이 산출 가능하다.
- 이를 통해 노후 장기공공임대주택 단위세대 리모델링의 특성을 고려하여 정책가치 평가 방법과 실증분석 방법을 제시하였다. 실증분석 방법으로는 MAUT 분석 방법을 선정할 수 있었다. MAUT 분석 수행에 있어 효용 항목의 가중치 도출에는 AHP 분석 방법을 선정하였다.
- 그 밖에 많은 선행연구에서 복잡하고 다양한 기준을 내포하고 있는 대안의 평가에 있어 MAUT를 적용하고 있다(이재섭 외 2010). 이에 본 연구에서도 다양한 기준을 내포하고 있는 정책가치를 계량적으로 평가하기 위한 실증분석 방법으로 MAUT를 활용하였다.
- 이러한 내용을 정리하면 항목의 가중치 도출에는 AHP가 적합하며 대안의 평가에는 MAUT가 적합하다. 이에 본 연구에서도 리모델링 및 유지관리 대안의 정책가치의 평가의 실증분석을 위해서는 MAUT를 분석하고 MAUT 적용 과정 중 단일속성 함수의 가중치 도출에는 AHP를 활용 하였다.
- 이에 다기준 의사결정에 적합한 AHP(Analytic Hierarchy Process)와 MAUT의 결과를 비교 분석한 결과 대안의 상대적 관계 설정이 중요할 경우에는 AHP가 적합하고, 대안간 서수적인 우선순위가 중요할 경우에는 MAUT가 적합하기 때문에 항목 가중치 도출에는 AHP를, 대안의 평가에는 MAUT를 적용하는 것이 바람직하고 주장하였다. 이에 본 연구에서도 장기공공임대주택 리모델링 정책가치 평가 실증분석을 위해서도 MAUT를 적용하고 분석 과정에서 속성의 가중치 평가에는 AHP를 적용하였다.
성능/효과
- 먼저 1계층 가중치는 정책의 중심효과성 극대화(0.6221)> 정책의 일관성 및 추진의지 극대화(0.2845)> 정책 추진 상의 위험 최소화(0.0934)로 도출되었다.
- 본 연구에서도 기존의 정책가치 평가 항목 범주화를 기준으로 장기공공임대주택 단위세대 리모델링 사업의 특수성을 고려하여 1차적으로 정책평가 속성을 도출 할 수 있었다. 이를 기초로 관련 전문가 10인을 대상으로 1차 및 2차 예비조사를 실시하여 Table 3과 같이 평가 속성을 도출 하였다.
- MAUT를 통한 전체 응답자의 평가결과를 종합하면 유지관리, 리모델링 정책대안 별 정책가치 평가 결과를 요약하면 Table 7과 같다. 분석 결과 유지관리는 0.2461, 리모델링은 0.6161로 효용값은 리모델링이 큰 것으로 나타났다. 더불어 효용값이 0~1사이에서 결정된다는 것을 고려할 때 유지관리는 비교적 효용이 낮고 리모델링은 높게 나타난 것으로 볼 수 있다.
- 분석결과 전체적으로 위험 선호 경향을 보였으며, 경기부양 효과 극대화 및 이주주택 확보 가능성 극대화는 위험 회피 경향을 보였고 민원발생 최소화는 위험회피, 중립, 선호 경향이 유사한 비율로 나타났다. 이러한 위험 선호 경향은 점수가 낮은 사업이 선정될 위험을 낮추는 것보다는 점수가 조금이라도 더 높은 사업이 선정 될 확률을 높이는데 효과적인 효용함수의 도출을 유도하며 결과적으로 점수에 의한 사업 선정 시 보다 엄격한 기준이 적용될 것으로 분석된다(박상용 외 2008).
- 설문 응답자의 전문 영역은 건축이 13인으로 가장 많았으며 평균 관련 분야 경력은 13.1년 이었으며 가장 경력이 오래된 전문가는 22년인 것으로 조사되었다.
- 세부 항목별로 보면, 대체적으로 모든 속성의 중요도 및 효용의 값의 순위는 유지관리, 리모델링 정책대안 모두 유사하게 나타났다. 세부 속성별 효용치를 비교해 보면 유지관리, 리모델링 대안 모두 경기부양 효과 극대화, 사업계획과 정책방향의 일치성, 사업의 준비 정도 최적화가 중요하며 효용이 큰 것으로 평가되었다. 즉, 노후 공공임대주택 리모델링 사업의 정책가치는 유지관리의 가치보다 크기 때문에 정책가치 측면에서는 향후 주거복지 실현을 위해 사업을 추진하는 것이 바람직한 것으로 판단할 수 있다.
- 6161로 리모델링의 정책가치가 큰 것으로 평가되었다. 세부 속성은 유지관리 및 리모델링의 순위가 유사한 것으로 나타났으며 경기부양 효과 극대화, 사업계획과 정책방향의 일치성, 사업의 준비정도 최적화 속성의 순위가 높은 것으로 나타났다.
- 세부 항목별로 보면, 대체적으로 모든 속성의 중요도 및 효용의 값의 순위는 유지관리, 리모델링 정책대안 모두 유사하게 나타났다. 세부 속성별 효용치를 비교해 보면 유지관리, 리모델링 대안 모두 경기부양 효과 극대화, 사업계획과 정책방향의 일치성, 사업의 준비 정도 최적화가 중요하며 효용이 큰 것으로 평가되었다.
- 실증분석 결과 장기공공임대주택 리모델링 및 유지관리 정책가치 실증분석 결과는 다음과 같다. 유지관리의 효용값은 0.2461, 리모델링의 효용값은 0.6161로 리모델링의 정책가치가 큰 것으로 평가되었다. 세부 속성은 유지관리 및 리모델링의 순위가 유사한 것으로 나타났으며 경기부양 효과 극대화, 사업계획과 정책방향의 일치성, 사업의 준비정도 최적화 속성의 순위가 높은 것으로 나타났다.
- 이러한 내용을 정리하면 항목의 가중치 도출에는 AHP가 적합하며 대안의 평가에는 MAUT가 적합하다. 이에 본 연구에서도 리모델링 및 유지관리 대안의 정책가치의 평가의 실증분석을 위해서는 MAUT를 분석하고 MAUT 적용 과정 중 단일속성 함수의 가중치 도출에는 AHP를 활용 하였다.
- 한편, 이충성(2005)의 치수사업을 위한 다기준 의사 결정모형 개발의 연구에서는 다수의 기준과 대안이 포함되는 의사결정 문제들은 공통적으로 수용할 절대적 판단기준이 없어 평가가 어렵다고 주장하였다. 이에 다기준 의사결정에 적합한 AHP(Analytic Hierarchy Process)와 MAUT의 결과를 비교 분석한 결과 대안의 상대적 관계 설정이 중요할 경우에는 AHP가 적합하고, 대안간 서수적인 우선순위가 중요할 경우에는 MAUT가 적합하기 때문에 항목 가중치 도출에는 AHP를, 대안의 평가에는 MAUT를 적용하는 것이 바람직하고 주장하였다. 이에 본 연구에서도 장기공공임대주택 리모델링 정책가치 평가 실증분석을 위해서도 MAUT를 적용하고 분석 과정에서 속성의 가중치 평가에는 AHP를 적용하였다.
후속연구
- 특히 속성의 선정에 있어서는 공학 분야에서와 같이 비판적 분석(Critical analysis) 등 계량적 방법에 의해 좀 더 객관화된 속성의 산출을 하지 못 한 한계가 있다. 더불어 효용 속성 평가 척도를 10%~100%로 설정함으로서 0%의 값 제외로 인한 최저수준 미반영 편의가 발생할 가능성을 배제할 수 없음으로 척도의 시작점에 관한 편의 발생 여부에 관해서는 향후 후속 연구가 필요하다.
- 이에 본 연구에서는 주거복지 실현을 위한 노후 장기공공임대주택 리모델링 사업의 공공사업 타당성 평가를 위해 정책가치 평가 방법을 제시하고 실증분석을 하였다. 이러한 연구결과는 향후 장기공공임대주택의 리모델링 사업 추진 시 정부 예산 사용에 있어 정책적의 목표를 효과적으로 달성할 수 있도록 각 정책 대안 선택의 의사결정 기준으로 활용할 수 있다. 즉, 많은 주거복지 정책이 모두 실현할 가치가 있다고 하더라도 한정된 재원을 효과적으로 사용할 필요가 있고, 이를 위해 주거복지 정책의 가치를 계량적 방법을 통해 양적으로 제시함으로서 보다 타당성이 확보된 의사 결정을 할 수 있다.
- 즉, 많은 주거복지 정책이 모두 실현할 가치가 있다고 하더라도 한정된 재원을 효과적으로 사용할 필요가 있고, 이를 위해 주거복지 정책의 가치를 계량적 방법을 통해 양적으로 제시함으로서 보다 타당성이 확보된 의사 결정을 할 수 있다. 이를 통해 본 연구의 결과가 정부 재정의 효과적인 지출을 확보하고 거주자의 삶의 질이 증가할 수 있는 사업 수행의 기초 자료로 활용될 것으로 기대할 수 있다.
- 그러나 기존의 타당성 연구는 정부투자 도로, 항만, 건설사업 등 SOC(Social Overhead Capital)사업을 주요 대상으로 하고 있다. 이에 본 연구의 대상인 장기공공임대주택 리모델링 사업은 이미 거주자가 거주하고 있는 기존 건축물의 개선으로 신축이 아니며 주거복지 실현이라는 특수한 목적을 위한 사업을 대상으로 한다는 점에서 기존 타당성 연구 결과를 수정 없이 적용하는 것에 한계가 있다. 더불어 장기공공임대주택의 리모델링은 공공 리모델링으로서 민간 리모델링이 경제적 부가가치 향상에 목적이 있는 것과 달리 주거복지 실현이라는 측면에서 리모델링 목적에 차이가 있다.
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