[논문]2010~2014년 시·군·구 통합정책의 분석과 평가: 다차원분석모형을 중심으로

김철회; 진재완

doi:10.5392/jkca.2015.15.01.123

2010~2014년 시·군·구 통합정책의 분석과 평가: 다차원분석모형을 중심으로
Analysis and Evaluation of Integration Policy of Local Government in 2010~2014 : Focused on Multi-Dimensional Model 원문보기

한국콘텐츠학회논문지 = The Journal of the Korea Contents Association, v.15 no.1, 2015년, pp.123 - 131

초록
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본 연구는 2010~2014년 사이에 중앙정부가 추진한 시 군구 통합정책을 다차원분석모형에 기초하여 분석하고 있다. 2010년 이후 중앙정부는 환경변화로 생활권과 행정구역이 일치하지 않게 되었거나, 인구고령화 등으로 인구가 급격히 감소한 지방자치단체를 대상으로 통합을 추진하여 효율성을 증진시키려 하였다. 그러나 중앙정부의 의도와는 달리, 지역주민의 공감대 부족, 정치적 반대 등 복잡한 요인의 영향으로 최종적으로 중앙정부가 선정한 16개 지역 36개 시 군 구 중에서 시 군 구 통합에 성공한 지역은 단 1개(청주 청원)에 그쳤다. 본 연구는 다차원분석모형에 따라 이명박정부가 추진한 시 군 구 통합정책을 규범적, 구조적, 구성적, 기술적 측면에서 분석 평가한 결과, 다음과 같은 이유로 정책이 성공적으로 추진되지 못하였다는 결론을 도출하였다. 규범적 측면에서 통합 대상 지역 주민들 사이에 통합의 가치에 대한 공감대를 형성하지 못했고, 구조적 측면에서 기존에 형성되어 있는 지역의 문화 정치적 정서 차이를 극복하지 못한 상태에서 정책이 중앙정부 주도로 추진되었다. 구성적 측면에서 통합 대상 지역의 이익을 대표하는 구성원들의 이해관계를 통합과정에 충실히 조정하지 못하였으며, 기술적 측면에서도 통합의 유인제도 설계에 지역주민의 수요가 적절히 반영되지 못하였다. 이러한 결과는 향후에 이루어질 시 군 구 통합정책이 규범적, 구조적, 구성적, 기술적 측면에서 통합 대상 지역주민의 의견을 충실히 반영하는 방향으로 설계되고, 충분한 시간을 두고 자율적인 참여를 통해 이루어질 수 있도록 유도하는 방향으로 추진되어야 한다는 정책적 함의를 주고 있다.

Abstract ▼ AI-Helper

The purpose of this study was to find out the reason why the integration policy of local government in 2010~2014 has failed in the light of multi-dimensional model including normative, structural, constituentive, and technical dimension. Central government pushed integration policy of local government focused on increasing economic efficiency based on the theory of economy of scale on 16 regions and 36 local governments. Only one region(Cheong-Ju and Cheong-Won), however, completed integration procedure in 2014. Although most regions don't have common value on integration, and cultural, political ties in normative and structural dimension, central government pushed the integration policy. Futhermore central government failed to coordinate various interests of the participants and design incentive system including demands of local residents in constituentive and technical dimension. Based on this study central government should consider these policy implications when it propel the integration policy of local government in the future.

주제어

AI 본문요약
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문제 정의

넷째, 기술적 차원에서 시·군·구 행정구역 통합정책의 기획, 결정, 집행 등이 어떠했는가를 중립적으로 분석하고자 한다.
둘째, 구조적 차원에서 시·군·구 행정구역 통합정책의 추진에 영향을 미친 공식적, 비공식적 제도적 제약조건과 영향을 분석하고자 한다.
마지막으로 본 연구는 위에서 제시한 네 가지 차원에서 시·군·구 행정구역 통합정책의 성공 또는 실패요인을 분석해보고, 이를 기초로 향후 중앙정부가 유사한 정책을 추진할 때 유념해야 할 정책적 함의를 도출해보고자 한다.
본 연구는 Cooper et al의 4차원분석모형을 변형한 다차원분석모형(a multi-dimensional model)을 제시하고, [그림 1]의 모형을 기초로 다음과 같은 내용을 중심으로 2010-2014동안 이명박 정부에서 추진한 시·군·구 행정구역 통합정책을 규범적, 구조적, 구성적, 기술적 차원에서 분석하고, 바람직한 시·군·구 통합정책의 지향성이라는 관점에서 평가해보고자 한다.
이에 본 연구는 2010-2014년 사이에 추진된 시·군·구 통합정책을 다차원분석모형에 기초하여 분석하고, 정책적 함의를 성공/실패 요인의 관점에서 도출해보고자 한다.
첫째, 규범적 차원에서 시·군·구 행정구역 통합정책이 지니고 있는 목적과 가치, 동 정책에 내재된 기본가정을 분석해보고자 한다.

제안 방법

2010-2014년에 추진된 시·군·구 행정구역 통합정책을 구조적 차원을 내용적으로 중앙의 제도, 중앙과 지방, 지방제도로 구분하고, 공식적·비공식적 측면에서 검토해보면 다음과 같다.
이러한 정책의 기획과 내용은 지방의 의견을 존중하지만, 실질적으로 중앙정부가 행정구역 통합정책을 주도하는 정책의 특성을 나타냈다고 볼 수 있다. 다음으로 정책의 집행은 기획된 내용에 따라 자율통합 지원계획에 따라 통합의견서를 제출한 자치단체에 대해 해당단체 및 상대단체를 대상으로 주민의견조사를 실시하였다. 이후 지방의회의 의결을 구하는 절차가 진행되었는데, 찬반 입장 사이에 주민의견조사의 법적인 의미를 둘러싸고 논쟁이 전개되었다.
이러한 분석에는 비판이론, 포스트모더니즘, 이념적 관점 등의 연구방법이 효과적으로 활용될 수 있다. 둘째, 구조적 차원은 기존의 제도가 정책에 어떠한 영향을 미치고 있는지에 대한 분석을 포함한다. 이는 중앙정부와 지방정부의 관계, 기존 법령의 제약이 어떻게 정책의 형성과 집행에 영향을 미치는가에 대한 답을 모색하는 것이라 할 수 있다.
2010-2014년에 추진된 시·군·구 행정구역 통합정책을 기술적 차원을 정책의 기획과 내용, 집행의 측면에서 검토해보면 다음과 같다. 먼저 정책의 기획과 내용측면에서 통합정책의 기획은 행정안전부를 통해 이루어졌다. 정책의 주요 내용은 통합의 가능성이 높은 지역에 대해 행정·재정적 인센티브를 지원하고, 절차적으로는 지방의 건의를 거쳐, 설문조사 등을 통해 주민의 의견을 수렴하고, 지방의회의 의결과 국회의 법률제정으로 확정하는 것을 포함하였다.
셋째, 구성적 차원에서 실제 정책의 추진과정에 직접적으로 참여한 공식적 참여자, 직간접적으로 참여한 이해관계자 및 언론, 비영리집단의 지향점, 행태가 어떠했는지를 분석하고자 한다. 이러한 분석은 시간을 매개로 하여 지지와 반대 연합이 어떻게 역동적으로 형성되고 변화되며, 실제 어떤 정책과정에서 어떻게 영향을 미쳤는가를 중심으로 분석하게 될 것이다.
이러한 분석에는 신제도주의적 접근방법이 효과적으로 활용될 수 있다. 셋째, 구성적 차원은 정책과정에 참여하는 엘리트집단, 이해관계자, 군중에 대한 분석을 포함한다. 이는 어떤 집단이 정책의 형성과 집행과정에서 수혜를 누리는지, 다양한 이해관계자들은 정책의 형성과 집행에 어떻게 영향을 미치는지에 대한 답을 구하는 것이라 할 수 있다.
따라서 기존의 연구들은 행정구역 통합정책을 추진하는 과정에서 제기될 수 있는 다양한 요인들의 연계를 통한 설명력이 부족했다고 볼 수 있다. 이에 본 연구는 2010-2014년 동안 추진되었던 행정구역 통합정책을 중앙정부-지방정부의 관계의 틀을 벗어나 포괄적 접근(comprehensive approach)을 토대로 정책과정 상의 규범적, 구조적, 구성적, 기술적 차원으로 구분하여 분석하고, 성공/실패 요인을 모색하였다. 결론적으로 본 연구는 향후 추진될 행정구역 통합정책이 다소시간이 많이 걸리더라도 지역주민의 의견을 적절히 수렴하고, 소통과 협조의 원리에 기초하여 효과적으로 설득하는 가운데 추진되어야 함을 강조하는 연구로서 의미가 있다고 본다.
Cooper et al은 기존의 정책이론을 실증주의적 이론(positivist theories)과 해석주의적 이론(interpretivist theories)로 구분하고 있다[15]. 전자의 대표적인 이론으로 체제이론(system theory), 신다원주의 이론(neopluralist theories), 신제도주의이론(neoinstitutional theory) 등을, 후자의 대표적인 이론으로 비판이론(critical theory), 페미니스트이론(feminist theory), 포스트모더니즘(postmodernism), 이념적 관점(ideological perspectives)등을 제시하고, 각 이론들의 특징을 분석하였다. 이후 기존의 정책연구에서 활용되고 있는 일차원적인 접근방법으로는 역동적이고, 복잡한 정책을 이해하는데 많은 한계를 지니고 있음을 지적하면서, 새로운 접근방법으로서 4차원의 분석모형(a four-dimensional view of policy theory)을 제시하고 있다.
정책의 주요 내용은 통합의 가능성이 높은 지역에 대해 행정·재정적 인센티브를 지원하고, 절차적으로는 지방의 건의를 거쳐, 설문조사 등을 통해 주민의 의견을 수렴하고, 지방의회의 의결과 국회의 법률제정으로 확정하는 것을 포함하였다.

대상 데이터

이중, 지역주민 의견을 반영한 6개 지역(14개 시·군)을 건의지역으로 선정하여 추진하되, ‘청주-청원’은 통합건의 지역으로 접수되지 않았으나, 특별법상 통합 특례로 인정하여 결정되었다.
이후 이명박 정부는 2011년 9월 ‘시·군·구 통합기준’을 마련하여, 권역별로 사회·지리적 여건을 반영한 16개 지역 36 시·군·구 지역으로 대상을 선정하였다.

성능/효과

이에 본 연구는 2010-2014년 동안 추진되었던 행정구역 통합정책을 중앙정부-지방정부의 관계의 틀을 벗어나 포괄적 접근(comprehensive approach)을 토대로 정책과정 상의 규범적, 구조적, 구성적, 기술적 차원으로 구분하여 분석하고, 성공/실패 요인을 모색하였다. 결론적으로 본 연구는 향후 추진될 행정구역 통합정책이 다소시간이 많이 걸리더라도 지역주민의 의견을 적절히 수렴하고, 소통과 협조의 원리에 기초하여 효과적으로 설득하는 가운데 추진되어야 함을 강조하는 연구로서 의미가 있다고 본다. 다만 본 연구는 행정구역 통합정책을 개별적으로 평가하는 데에는 구체성이 떨어지는 한계가 있기에, 추후 구체적인 사례연구 등을 통해 보완될 필요가 있다고 본다.
특히 중앙정부가 추진하는 통합정책에 대한 이해와 소통이 충분히 이루어지지 않은 상태에서, 통합에 반대하는 지역의 언론, 시민단체, 이익집단은 통합반대 주민서명, 성명서 발표, 현수막 게시 등을 추진하는 등 감정적 차원에서 대응하는 모습을 보였다. 넷째, 지역의 주민들은 대부분, 대부분의 지역에서 설명회가 진행되었지만, 의회의 의결로 통합을 실현한다는 정책에 막연한 불만을 제기하였고, 지방공무원들은 행정구역의 통합이 신분변동과 직결되는 문제이기 때문에 눈에 보이지 않게 반대의 입장에 서 있었다고 볼 수 있다.
또한 개별 국회의원들은 공개적인 의견표명을 하는 것에 대한 거부감이 있었다고 볼 수 있다. 둘째, 중앙과 지방의 관계는 비공식적 측면에서 중앙정부인 행정안전부가 정책을 주도하고 정책과정을 관리하였기 때문에, 지방자치단체나 주민조직 사이에 갈등이 발생할 소지가 매우 컸다고 볼 수 있다. 중앙정부의 입장에서는 국가적 수준에서 전체적인 기준을 마련하기 위하여 주도권을 행사하여야 했고, 국회는 행정구역의 변경문제가 입법사항이었기 때문에 권한을 주장하였다.
그러나 2010년에 새롭게 장관이 되어 본 정책을 추진했던 맹형규 장관은 동 정책에 대한 관심이 크지 않았고, 대부분의 정책과정에 소위 표준운영절차(SOP)에 따라 수행되었다고 볼 수 있다. 둘째, 지역구국회의원은 지방행정체제의 개편 이후의 선거에 직접적인 영향을 미칠 수 있기 때문에, 행정구역 통합정책에 대한 의견을 표명하는 것에 대해 매우 보수적인 입장을 보였다고 볼 수 있다. 셋째, 지역의 언론, 시민단체, 이익집단은 이해관계에 기초하여 다양한 찬반운동을 전개하였다.
셋째, 지방의 제도는 비공식적 측면에서 통합대상이 되는 시·군·구 사이의 사회문화적 전통 및 자존심 등이 통합과정에 큰 영향을 미친 것으로 보인다.
둘째, 지역구국회의원은 지방행정체제의 개편 이후의 선거에 직접적인 영향을 미칠 수 있기 때문에, 행정구역 통합정책에 대한 의견을 표명하는 것에 대해 매우 보수적인 입장을 보였다고 볼 수 있다. 셋째, 지역의 언론, 시민단체, 이익집단은 이해관계에 기초하여 다양한 찬반운동을 전개하였다. 특히 중앙정부가 추진하는 통합정책에 대한 이해와 소통이 충분히 이루어지지 않은 상태에서, 통합에 반대하는 지역의 언론, 시민단체, 이익집단은 통합반대 주민서명, 성명서 발표, 현수막 게시 등을 추진하는 등 감정적 차원에서 대응하는 모습을 보였다.
첫째, 규범적 차원에서 시·군·구 통합정책이 성공하기 위해서는 정책이 지향하는 목적/가치에 주민의 의견을 적극적으로 반영하고, 공감대를 형성하는데 주력할 필요가 있다는 점이다.
2010-2014년에 추진된 시·군·구 행정구역 통합정책의 구성적 차원을 참여자, 이해관계자, 언론 및 NGO의 행태를 중심으로 검토해보면 다음과 같다. 첫째, 정책의 핵심참여자인 행정안전부장관은 정책의 추진과정에서 매우 중요한 역할을 수행하는 위치에 있었다고 볼 수 있다. 시범정책을 추진하는 과정에서 이달곤 행정안전부장관은 자율통합을 강조하면서 정책에 적극적으로 개입하였다.

후속연구

결론적으로 본 연구는 향후 추진될 행정구역 통합정책이 다소시간이 많이 걸리더라도 지역주민의 의견을 적절히 수렴하고, 소통과 협조의 원리에 기초하여 효과적으로 설득하는 가운데 추진되어야 함을 강조하는 연구로서 의미가 있다고 본다. 다만 본 연구는 행정구역 통합정책을 개별적으로 평가하는 데에는 구체성이 떨어지는 한계가 있기에, 추후 구체적인 사례연구 등을 통해 보완될 필요가 있다고 본다.
둘째, 구조적 차원에서 중앙정부와 지방정부 사이의 의사소통 채널을 확충하고, 도와 시·군·구 사이의 입장 차이를 조정할 수 있는 시스템도 확보할 필요가 있다.
또한 실제 행정부가 전국적인 차원에서 시·군·구 통합정책을 주도할 수밖에 없는 상황에서 시·군·구 통합으로 인해 창출되는 사회적 편익과 비용에 대한보다 객관적인 정보를 만들어 제공하는 노력이 강화되어야 할 것이다.
셋째, 구성적 차원에서 실질적으로 시군구 통합정책을 추진하는 행정안전부장관과 특별위원회가 효과적인 리더십을 발휘하도록 하기 위한 방안이 적극적으로 모색될 필요가 있다. 특히 행정안전부장관은 지방자치단체 또는 지역주민에 대한 관리를 2C 즉, 명령과 통제(command and control)에 기반을 두는 직접관리방식이 아닌, 4C 즉, 의사소통(communication), 융화(conciliation), 타협(compromise) 및 조정과 협조(coordination and cooperation)에 기반을 둔 간접관리방식을 강화할 필요가 있다.
이달곤의 연구가 2009-2010년 동안 이루어진 시범정책에 대한 분석이었다면, 본 연구는 이후 이명박 정부가 본격적인 정책으로 추진한 시·군·구의 자율통합정책과정을 보다 발전된 다차원분석모형 분석틀에 기초하여 분석하고, 정책적 함의를 도출하고 있다.
셋째, 구성적 차원에서 실제 정책의 추진과정에 직접적으로 참여한 공식적 참여자, 직간접적으로 참여한 이해관계자 및 언론, 비영리집단의 지향점, 행태가 어떠했는지를 분석하고자 한다. 이러한 분석은 시간을 매개로 하여 지지와 반대 연합이 어떻게 역동적으로 형성되고 변화되며, 실제 어떤 정책과정에서 어떻게 영향을 미쳤는가를 중심으로 분석하게 될 것이다.
이와 함께 시·군·구의 개편에 대해서는 제22조에서 국가가 시·군·구의 인구, 지리적 여건, 생활권·경제권, 발전가능성, 지역의 특수성, 역사적·문화적 동질성 등을 종합적으로 고려하여 통합이 필요한 지역에 대하여는 지방자치단체 간 통합을 지원하도록 하고 있으며, 이러한 시·군·구의 통합에는 시·도 및 시·군·구 관할구역의 경계에 제한을 받지 않는다고 선언하고 있다.
Cooper 등이 제안하는 4차원 분석모형은 정책을 특정한 일면만 검토하는 것이 아니라, 종합적 관점에서 통합적으로 검토함으로써 정책분석 및 정책평가의 이해도를 증대하는 장점을 지닌다고 볼 수 있다. 특히 본 연구와 같이 사후적 측면에서 정책을 평가할 때, 4차원적 변수가 정책과정에 어떤 영향을 미쳤는지 분석해봄으로써 영향요인을 분석하고, 시사점을 도출하는데 유용할 수 있다. 반면 각 정책사례별로 부각되는 특정 부분을 미시적으로 심층적으로 분석하는 데는 다소 한계가 있다는 단점도 있다고 볼 수 있다.

질의응답

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	지방행정체제는 무엇인가?	지방행정체제는 지방정부가 주민에게 더 적은 비용으로 더 좋은 행정서비스를 제공함으로써, 주민의 편익을 증진하기 위한 중요한 제도적 기반이라 할 수 있다. 역사적 관점에서 볼 때, 교통·통신의 발달, 도시·농촌의 불균형 심화 등 지방행정체제를 둘러싼 환경은 끊임없이 변화해 왔으며, 새로운 환경에 적합한 지방행정체제를 구축하기 위한 노력이 지속되어 왔다.
	지방정부의 자율성과 자주성을 강조하는 논리엔 무엇이 있는가?	경제적 접근은 최근 가장 주목되고 있는 이론으로서 규모의 경제, 분권화 등을 포함한다고 볼 수 있다. 다만 규모의 경제는 행정구역의 통합을 강조하는 논리적 근거로, 티부 가설, 오우츠의 분권화 정리 등을 포함한 분권화 이론은 행정구역의 통합보다는 지방정부의 자율성과 자주성을 강조하는 논리적 근거로 활용되고 있다고 볼 수 있다. 한편, 박종관은 시군통합에 있어 경영학의 기업합병이론을 적용하여 공공부문의 행정구역의 통합을 효율성에 기초한 통합논리의 근거를 제시하였다[2].
	행정구역의 통합과 분리에 관한 이론적 논의엔 무엇이 있는가?	이론적 측면에서는 문영동 등은 행정구역의 통합과 분리에 관한 이론적 논의를 정치경제적, 정주체제적, 경제적 접근으로 구분하여 검토하고 있다[1]. 정치경제적 접근은 통합이 가져오는 통제 및 업무수행의 편의성에 초점을 맞추고, 정주체제론은 행정구조와 정주체제, 즉 생활권의 일치성을 강조하는 입장이라 할 수 있다. 경제적 접근은 최근 가장 주목되고 있는 이론으로서 규모의 경제, 분권화 등을 포함한다고 볼 수 있다.

참고문헌 (15)

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상세보기
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이달곤, "다차원분석모형에 기초한 "지방자치단체 자율통합, 정책과정 분석", 정책분석평가학회보, 제21권, 제1호, pp.187-217, 2011.
B. S. Cooper, L. D. Fusarelli, and E. V. Randall, Better Policies, Better Schools: Theories and Applications, New York: Pearson Publication Co. 2004.

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표제어: PCR

동의어: Packet Collision Rate

용어 설명 출처 목록 (6)

용어 설명: PCR은 세균 특이성이 있는 primer를 이용하여 적은 수의 세균이 있을지라도 쉽게 검출할 수 있는 유용한 방법이며, 이를 이용하여 구강 내 치면세균막이나 타액에서 직접 세균을 검출할 수 있게 되었다[8].

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