초록 ▼

국내 유료 방송시장은 1995년 종합유선방송이 시작된 이후로 양적인성장을 지속해 왔으나, 질적인 성장은 제대로 이루어지지 않았다. 유료방송의 본질은 시청자에게 지상파와 차별되는 프로그램을 제공하여 시청자 스스로 유료방송 프로그램에 대한 지불의사를 높여감에 있다. 하지만 국내 유료방송 시장에서는 플랫폼 사업자간의 과당 경쟁으로 인하여 수신료 수준이 저가로 고착된 상황에서 PP에게 제대로 양질의 프로그램 제작이나 수급을 위한 재원이 분배되기 어려운 구조가 지속되었다. 이러한 상황에서 지상파 계열의 PP와 MPP만이 그나마 경쟁력을 가질

국내 유료 방송시장은 1995년 종합유선방송이 시작된 이후로 양적인성장을 지속해 왔으나, 질적인 성장은 제대로 이루어지지 않았다. 유료방송의 본질은 시청자에게 지상파와 차별되는 프로그램을 제공하여 시청자 스스로 유료방송 프로그램에 대한 지불의사를 높여감에 있다. 하지만 국내 유료방송 시장에서는 플랫폼 사업자간의 과당 경쟁으로 인하여 수신료 수준이 저가로 고착된 상황에서 PP에게 제대로 양질의 프로그램 제작이나 수급을 위한 재원이 분배되기 어려운 구조가 지속되었다. 이러한 상황에서 지상파 계열의 PP와 MPP만이 그나마 경쟁력을 가질 수 있는 프로그램 편성이 가능했고 대다수의 PP는 규모의 측면에서 제대로 된 콘텐츠를 제작, 기획하는데 한계를 가졌다.
전반적으로 지상파 방송의 영향력이 유료방송 시장으로 확대되는 양상이 나타났고 질적으로 차별되는 유료방송의 콘텐츠는 제대로 제작되지 못하는 구조가 제대로 된 유료방송 시장의 성장을 방해하였다.
종합편성 채널은 2001년 개정된 방송법에서 처음 개념이 도입되었다. 방송법에 따르면 종합편성의 개념은 보도, 교양, 오락 등의 다양한 방송장르를 상호간에 조화를 이루도록 방송 프로그램을 편성하는 것을 의미한다. 2001년 방송법에 개념이 도입되었지만 9년간 종합편성채널 도입에 대한 승인이 이루어지지 않았다.
종합편성채널의 도입은 이명박 전대통령 정권의 핵심적인 미디어 정책으로 떠오르면서 주목을 받게 된다. 2009년 7월 국회에서 여당과 야당간에 치열한 다툼 끝에 미디어법에 대한 개정이 이루어졌으며, 2010 년 12월31일 방송통신위원회는 종합방송채널 사용 사업자로 중앙일보, 조선일보, 동아일보, 매일경제 콘소시엄 사업자와 보도전문 방송 채널사용 사업자로 연합뉴스 TV를 선정하였다. 2011년 3월 방송통신위원회로 부터 승인장을 교부받고 그해 12월 1일 첫 방송을 시작한 종합편성채널은 최초 승인 기간인 3년이 되는 2014년 재승인 심사를 앞두고 있다.
본 연구의 두 가지 목표에 맞춰 연구반 구성과 토론회 등을 진행하였다. 첫 번째, 합리적인 재승인 심사안 도출을 위하여 7인의 전문가로 구성된 연구반을 구성하여 논의를 진행하였고 사업자들의 의견을 청취하였다. 두 번째 종합편성 채널 사업자에 대한 바람직한 경쟁력 강화방안 도출을 위해서 8VSB 도입과 종합편성채널 사업자의 미디어렙을 통한 광고 판매 대행 정책 방향에 대하여 살펴보았다.
2003년 (구)문화관광부는 영국의 ‘채널4’ 등을 모델로 하는 외주전문 채널을 추진하면서 방송위원회와 갈등을 빚었다. 그러나 2005년 MBC 계열사들이 지역방송 활성화 전략의 일환으로 지역 방송 네트워크가 공동 참여하는 종편 PP 도입을 제안하며 최초로 구체적인 종편 도입 논의를 개시하였다. 2006-2007년에 시민단체 등이 중심이 되어 외주제작형 방송채널로서 종편 도입 추진(Open TV)을 하였다. 당시 각계 전문가들이 방송법상으로만 존재하는 종합편성 방송채널사용사업자(PP)를 도입해야 한다고 의견을 모아 관심을 끌었다. 당시 종합편성채널 추진회도 형성하였는데, 이들이 제시한 새 방송 비전은 ▶고품격 정보, 교양, 오락 등을 생산 공유하는 민영공익방송 ▶개방성과 쌍방향성을 추구하는 오픈 미디어 ▶생각하는 시민대중을 위한 생각상자 ▶사회통합을 추구하는 시민 공론장 ▶독립제작사 및 콘텐츠 생산자들이 '윈윈(win-win)'하는 외주중심 채널 ▶자본으로부터 자유로운 독립 미디어 등이다
2007년에 들어 대선 선거 과정과 인수위에서 종편 도입을 MB 정부의 핵심적 미디어 정책으로 언론에서 보도하였다. 2008년 대기업과 신문사의 보도채널, 종편, 지상파방송 진입 허용을 놓고 미디어법 논의 시작하였으며, 2009년 5월 ‘서비스 선진화 방안’ 대통령 보고서에서 종편도입을 권고하였다. 각종 논란 끝에 2009년 7월 22일 '방송법'과 '신문등의 자유와 기능 보장에 관한 법률(신문법)', '인터넷멀티미디어방송사업법(IPTV법)' 등 3가지 미디어법이 국회 본회의를 통과함에 따라 신문사와 대기업의 방송사에 대한 지분소유 상한을 전면 금지하던 규제가 풀렸다.
법률 개정 후 방송통신위원회는 2010년 9월 17일 종합편성채널 및 보조전문채널 사업자 선정을 위한 기본계획안을 확정 발표하고, 11월 30일~12월 1일 양일간 종편 6곳, 보도 5곳의 사업신청서를 받았다. 그리고 12월 31일 ＜조선＞ㆍ＜중앙＞ㆍ＜동아＞ㆍ＜매일경제＞를 종합편성채널 사업자로, ＜연합뉴스＞를 보도전문채널 사업자로 추가 선정했다. 선정된 각 사업자들은 2011년 하반기부터 방송 서비스를 개시하였다.
1995년 종합유선방송이 출범한 이후 국내 유료방송시장은 양적으로 확실히 팽창되었다. 특히 등록제 시행 이후 PP사업자의 수가 과도하게증가하였는데 이에 비해 상대적으로 SO의 수가 작아 PP사업자들의 SO와의 계약을 위해 치열할 경쟁을 벌이거나 SO의 불공정한 계약을 그대로 받아들이는 등의 폐해가 나타났다. 과도한 경쟁으로 인해 수익률이 악화된 PP들은 콘텐츠 제작 및 고품질의 콘텐츠를 수급할 능력이 없어서 지상파 콘텐츠를 재방송하거나 값싼 콘텐츠를 수급하여 편성하는‘재방송 채널’로 전락하기도 하였다. 그러나 이에 비해 지상파PP와 대기업 PP들은 막강한 자본력과 같은 계열사 간의 수직적 통합 등을 통해서 상대적으로 경쟁우위를 점하고 높은 성과를 올림에 따라 일반PP와 MPP들간의 격차는 더욱 크게 벌어지게 되었다.
위와 같은 시장 상황에서 보다도 경쟁력을 갖추고 다양한 콘텐츠를 제공할 수 있는 PP사업자에 대한 필요성이 제기되었다. 유료방송시장에서의 한계점을 극복하고, 시청자들에게 보다도 다양한 볼거리를 제공하기 위해서 종편 및 보도 채널 도입 정책이 추진되었다. 당시 정책 목표는 크게 4가지로 각각 ① 융합하는 미디어 환경 변화에 적극 대응, ② 방송의 다양성 제고를 통한 시청자 선택권 확대, ③ 콘텐츠 시장 활성화 및 유료방송 시장의 선순환 구조 확립, ④ 경쟁 활성화를 통한 방송산업의 글로벌 경쟁력 확보이다.
방통위에서는 위의 4가지 정책 목표에 부합하는 역량을 지닌 사업자를 선정하기 위해서 정책목표를 고려하여 심사기준을 마련하였다. 이에 따라 ① 방송의 공적책임ㆍ공정성ㆍ공익성의 실현가능성, ② 방송프로그램의 기획․편성 및 제작계획의 적정성, ③ 조직 및 인력운영 등 경영계획의 적정성, ④ 재정 및 기술적 능력, ⑤ 방송발전을 위한 지원 계획 등 총 5개의 대항목들이 심사기준으로 정해졌다. 이러한 심사기준과 함께 방통위는 신청사업자들이 제출하는 승인신청서 및 제출서류 등에 기재된 내용의 확실한 이용을 담보하기 위해 9개의 승인조건을 추가적으로 부과하였다.
본 연구의 연구목표 중 하나인 종편 및 보도PP의 재승인에 대한 합리적인 심사기준안 도출을 위해 학계 전문가 7명으로 구성된 연구반을 운영하였으며, 총 3차례의 오프라인 회의와 여러 차례의 온라인 회의를 거쳐 최종 심사기준안을 도출하였으며 각계각층의 다양한 의견을 반영하기 위해 2번의 토론회와, 사업자의 의견수렴을 위한 회의도 가졌다.
1차 회의에서는 방송법, 승인 당시의 심사기준, 지상파의 재승인 심사기준 등 재승인 심사 시 고려되어야 하는 사항들을 우선적으로 살펴보았다. 이후 이를 토대로 하여 총 9개의 심사 대항목을 도출하였으며, 이와 함께 각 대항목의 차별점 및 관련되는 사회적 이슈들을 정리하였다.
2차 회의부터는 연구반 구성원이 각자 1개의 심사 대항목을 담당하고 각 대항목별 세부심사항목 및 평가요소들을 도출하였다.
2013년 8월 5일에 개최된 1차 토론회의 패널은 산업계, 시민단체, 학계로 구성되었다. 1차 토론회에서는 ① 승인당시의 정책목표와 기대되었던 역할에 대한 이행 여부, ② 계량 평가 항목의 비율, ③ 방송평가의 배점, ④ 방송의 공정성 및 객관성 항목 강화의 필요성, ⑤ 이행실적과 향후계획의 비율, ⑥ 방송심의의 제재 횟수와 이에 따른 감정 등의 항목들이 주로 논의되었으며 이러한 부분들이 심사기준안에 반영되어야 한다는 주장들이 제기되었다.
연구반 3차 회의는 1차 토론회 이후 1차 토론회에서 제기되었던 부분들에 대해 함께 논의 한 후 1차 재승인 심사안에서 수정이 필요한 심사항목들을 재조정하고 심사배점을 결정하였다. 이후 4개의 종편사업자들과 1개의 보도채널사업자들의 의견수렴 회의 또한 한차례 진행하였다.
본 연구의 두 번째 연구 목표인 종합편성채널과 관련된 정책 방향은 8VSB 전송 방식 도입과 미디어렙 운영 방안을 중심으로 살펴보았다.
현재 지상파 방송의 고화질 방송 전송 방식인 8VSB가 유료방송 PP의 전송에 도입되면 디지털 TV 수상기를 가지고 아날로그 방송을 보고 있는 시청자에게 혜택이 돌아가게 될 것이다. 이는 궁극적으로 시청자 복지의 확대라는 측면에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 하지만 8VSB 전송 방식을 단기간에 무리하게 추진해서는 안 될 것이다. 디지털 TV 수상기 보유 비율 등 지역 시청자의 특성과 수요를 고려하여서 단계적인 실시가 바람직하다. 기술 기준 고시를 개정하여 케이블 SO가 8VSB 전송 방식을 통해서도 유료 방송 PP를 전송할 수 있는 대안을 주는 방식으로 추진되어야 할 것이다. 또한 8VSB 전송 방식에 할당되는 대역폭을 지역 수요를 반영하여 적절하게 운영하여 중소 PP가 변경되는 채널패키지에 제외되어 피해보는 상황을 최소화 하여야 할 것이다.
종합편성채널 사업자는 3년간의 유예기간이 끝나면 2014년부터는 광고판매를 미디어렙에 위탁하여야 한다. 종합편성채널 사업자로서는 기존의 미디어렙에 광고판매 대행을 위탁하거나 스스로 자사렙을 설립하여 광고 판매 대행을 위탁할 수 있다. 2013년말 현재 대부분의 종합편성채널사업자가 자사 미디어렙 설립을 추진 중인 것으로 알려졌다. 기존의 미디어렙에 광고 판매 대행을 위탁하면 자사렙을 설치하여 광고 판매 대행하는 경우 보다 광고 수익이 줄어 들 수 있다. 자사 미디어렙추진 결정은 이에 대한 종합편성채널 사업자의 우려를 반영한 결과로 보인다. 하지만 현재 평균적인 500600억원의 광고 수탁고와 미디어렙의 수수료를 감안하면 재정적으로 안정된 미디어렙 운영이 힘든 상황으로 볼 수 있다.
종합편성채널 사업자의 미디어렙 운영과 관련해서 광고영업과 방송프로그램의 기획 및 제작의 분리 그리고 광고 산업의 합리화와 광고 산업 발전에 기여라는 미디어렙의 도입 취지를 고려하는 정책 방향이 요구된다. 지상파 방송사의 미디어렙처럼 결합판매를 통하여 중소방송사에 대한 지원이 이루어지지 않는 상황에서 종합편성채널 사업자의 자사렙의 위상을 어떻게 정립할 것인가에 대한 고민이 따르게 된다. 방송통신위원회는 영업보고서 및 회계 자료 열람을 통한 지속적인 감독을 통해서 종합편성채널 사업자 자사렙의 광고 영업의 투명성을 확보하여야한다. 특히 회계적으로 대주주의 사업과 투명하게 분리되는 것이 중요하다. 아울러 장기적으로 종합편성채널 사업자 자사렙이 국내 광고산업의 발전에 기여할 수 있는 방안에 대하여 시기별로 적절한 지도와 점검이 필요할 것이다.

Abstract ▼

This study has two main research objectives. First research objective is to establish reasonable evaluation standards of renewal permission for pay-tv comprehensive programming broadcasters and news broadcasters. Second objective is to present proper policy consideration in regulating pay-tv compreh

This study has two main research objectives. First research objective is to establish reasonable evaluation standards of renewal permission for pay-tv comprehensive programming broadcasters and news broadcasters. Second objective is to present proper policy consideration in regulating pay-tv comprehensive programming broadcasters and news broadcasters. A study group of 7 researchers majoring in broadcasting policy was formulated. Based on the current standards for renewal permission of over the air broadcasters, the study group developed the basic guideline for renewal permission standards for pay-tv comprehensive programming broadcasters and news broadcasters.
The study group mainly focused to develop evaluation standards which examines how successfully the policy goal for introducing pay-tv comprehensive programming broadcasters was achieved. The study group also tried to accommodate the growing social concern about the biased journalism practices of pay-tv comprehensive programming broadcasters in producing evaluation standards for renewal permission for pay-tv comprehensive programming broadcasters and news broadcasters.
The study group introduced two key evaluation areas for renewal permission of pay-tv comprehensive programming broadcasters and news broadcasters. The first key evaluation area is public responsibility and fairness of pay-tv comprehensive programming broadcasters and news broadcasters. Since conservative newspaper companies were selected as pay-tv comprehensive programming broadcasters, social concern was highly raised about the possible biased journalism practices. During presidential election period in 2012, a sizable news and talk show programs were criticized as being skewed toward conservative voices.
The second key evaluation area is production and programming of broadcasting content. The vital policy goal of introducing pay-tv comprehensive programming broadcasters lies in bring in sound broadcasting content production eco-system in pay-tv industry. Korean pay-tv industry has been struggling with low ARPU(Average Revenue Per Unit) and insufficient investment for creating own broadcasting content. Since the main policy goal of introducing pay-tv comprehensive programming broadcasters was to promote sound content creating eco-system, the study group suggested that production and programming to be key evaluation area.
The study group proposed that if the evaluations scores for these two key area were below 60% of each area total score, either renewal permission can be denied or renewal permission can be issued with strict conditions.
The second research objective of this study was to propose proper policy options for pay-tv comprehensive programming broadcasters and news broadcasters. Regulation issues related to introducing 8VSB transmission and establishing media rep set by pay-tv comprehensive programming broadcasters were reviewed.